۲۶ تیر در تقویم ایران، سالروز تشکیل نهادی است که حافظ جمهوریت و اسلامیت نظام است یعنی شورای نگهبان.
نویسندگان پیشنویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تحصیلکردگان فرانسه و متأثر از سنت حقوقی آن کشور بودند و برای نظارت بر انطباق قوانین با قانون اساسی، نهادی مشابه شورای قانون اساسی فرانسه به نام «شورای نگهبان قانون اساسی» در نظر گرفتند که بر اساس ویژگیهای جامعه ایران و انقلاب اسلامی در ماهیت و محتوای آن تغییراتی داده شده بود. در واقع اصول ۹۱ تا ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی به تشکیل شورای نگهبان و وظایف آن اختصاص پیدا کرد.
«شورای نگهبان قانون اساسی» که نامش در مجلس خبرگان قانون اساسی به «شورای نگهبان» تغییر پیدا کرده بود، در دو مرحله تشکیل شد. در مرحله اول بعد از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قبل از استقرار قوه مقننه و قوه مجریه و در اسفندماه سال ۱۳۵۸ از سوی امام خمینی (ره) فقهای مجتهد این شورا منصوب شدند.
در مرحله دوم و در تیرماه ۱۳۵۹ هم با تشکیل اولین دوره مجلس شورای اسلامی ۶ حقوقدان این شورا انتخاب شدند که با اضافه شدن به ترکیب فقهای منصوب شده، شورای نگهبان ۲۶ تیر ۱۳۵۹ کار خود را به طور رسمی آغاز کرد.
البته آغاز به کار شورای نگهبان بدون مشکل هم نبود. از زمانی که این نهاد تاسیس شد عناصر مخالف با حاکمیت دینی با آن مخالفت کردند تا آنجا که برخی نیروهای مذهبی نیز وارد میدان حمله و توهین و تضعیف شورای نگهبان شدند.
این مساله پس از گذشت یک دوره از مجلس شورای اسلامی و در آستانه برگزاری انتخابات دومین دوره مجلس شورای اسلامی، آن قدر پیش رفت که امام خمینی (ره) نسبت به آن هشدار داده و فرمودند: «من به این آقایان هشدار میدهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان، امری خطرناک برای کشور و اسلام است و همیشه انحرافات به تدریج در یک رژیم وارد میشود و در آخر رژیم را ساقط مینماید.»
امروز بهانهای است تا به نقش و وظایف شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران بعنوان یکی از مهمترین نهادهای حکومتی بپردازیم.
شورایی ۱۲ نفره متشکل از ۶ فقیه و ۶ حقوقدان، نهادی که شباهت زیادی با بعضی از نهادهای حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها دارد. یعنی در قوانین اساسی برخی کشورها نیز نهادهایی به نام «دادگاه قانون اساسی»، «شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و نظایر آن پیش بینی شده است که با وجود برخی تفاوتها، از حیث ساختار و نوع مسئولیتها با یکدیگر شباهتهای فراوانی دارند.
شورایی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای جایگاه ویژهای است، به گونهای که نبود آن در کنار مجلس قانونگذاری، موجب عدم اعتبار مجلس می شود.
شورای نگهبان وظیفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کند تا در صورت عدم مغایرت، مصوبه مجلس، صورت قانونی به خود گیرد. همچنین مأموریت نظارت بر انتخابات را دارد و مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز به شمار می آید.
با نگاهی به اصل ۹۱ قانون اساسی در عبارتی کوتاه و گویا به این مطلب اشاره شده است: «به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان ... تشکیل میشود.»
پیشبینی مسئله «نظارت بر قانونگذاری» در حقوق ایران، موضوع جدیدی نیست، بلکه میتوان گفت که از نظر قدمت، همزاد تدوین اولین قانون اساسی و تولد نهاد قانونگذاری در ایران است.
شورای نگهبان دارای ترکیب دوگانهای است. این نهاد، مجموعاً ۱۲ عضو دارد که برای یک دوره شش ساله انتخاب میشوند. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند. «.. شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است...» به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهی به مقتضیات زمان و مسایل روز»، از شرایط عضویت در شورای نگهبان است.
به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی، انتخاب فقهای شورای نگهبان با مقام رهبری است. مقام رهبری، از میان فقیهان، کسانی را که واجد شایستگی و شرایط لازم برای عضویت در شورای نگهبان باشند، به این سِمَت منصوب میکند. علاوه بر اصل ۹۱، بند (۶) اصل ۱۱۰ نیز «نصب، عزل و قبول استعفای فقهای شورای نگهبان» را جزء وظایف و اختیارات رهبری دانسته است. بدین ترتیب، هرگاه یکی از اعضای فقیه شورای نگهبان نتواند وظایف خود را به
درستی انجام دهد، مقام رهبری میتواند وی را بر کنار کند. همچنین اگر عضوی از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذیرش استعفای وی با مقام رهبری میباشد.
وظایف و اختیارات شورای نگهبان
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان وظایف متعددی بر شمرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فقها و حقوقدانان است و تعدادی دیگر، وظایف اختصاصی فقها میباشد. از میان مجموعه وظایف شورای نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانونگذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات» دارای اهمیت بسیاری هستند.
براساس اصل نود و چهارم کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی بررسی کرده و اگر آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
البته اگر شورای نگهبان نیاز به زمان بیشتری برای بررسی مصوبهای داشت به موجب اصل نود و پنجم میتواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ۱۰ روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
در اصل نود و ششم آمده است: «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضاء شورای نگهبان است».
حضور اعضای این شورا در مجلس شورای اسلامی هم پیش بینی شده و براساس اصل نود و هفتم اعضای شورای نگهبان برای تسریع در کار میتوانند هنگام مذاکره درباره لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شده و مذاکرات را بررسی کنند. اما وقتی طرح یا لایحه ای فوری در دستور کار مجلس قرار بگیرد اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شده و نظر خود را اظهار کنند.
تفسیر قانون اساسی براساس اصل نود و هشتم قانون اساسی نیز به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود.
در نهایت و در اصل نود و نهم مشخص شده شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را برعهده دارد.
قانون اساسی در مورد نحوه تعیین حقوقدانان، مراحل زیر را پیش بینی کرده است:
الف- معرفی از سوی رئیس قوه قضاییه؛ در مرحله اول، رئیس قوه قضاییه تعدادی از حقوقدانان واجد شرایط را به مجلس معرفی خواهد کرد و از آنجا که قوه قضاییه بیشترین ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقی کشور دارد، از اینرو، واگذاری این مسئولیت به رئیس دستگاه قضایی، منطقی به نظر میرسد.
ب- انتخاب توسط مجلس شورای اسلامی؛ از متن اصل ۹۱ قانون اساسی در این مورد چنین بر میآید که تعداد حقوقدانانی که رئیس قوه قضاییه به مجلس معرفی میکند، باید بیش از تعداد افراد مورد نیاز باشند. عبارت «از میان حقوقدانان» و نیز عبارت «انتخاب میشوند»، همین مطلب را میرساند. به عبارت دیگر، اگر تعداد افراد معرفی شده برابر با تعداد افراد مورد نیاز باشند، دیگر عمل مجلس، انتخاب از میان اشخاص معرفی شده نخواهد بود. گفتنی است قانون اساسی در مورد تعداد افراد معرفی شده، عدد خاصی را ذکر نکرده است.
سؤالی که ممکن است به ذهن خطور کند، این است که آیا حقوقدانان شورای نگهبان نیز قابل عزل هستند؟ در این صورت کدام مرجع حق عزل آنان را دارد؟ سؤال دیگر این است که آیا حقوقدانان میتوانند از سِمَت خود استعفا دهند؟ در این صورت پذیرش استعفای آنان با کیست؟
هر چند قانون اساسی در بند (۶) اصل ۱۱۰، مسئله عزل و استعفای فقهای شورای نگهبان را مطرح نموده است، ولی در مورد حقوقدانان سکوت کرده است. با این وجود، مادة ۷ آیین نامه داخلی شورای نگهبان صرفاً به موضوع استعفای اعضای حقوقدان شورای نگهبان اشاره و بیان کرده است: «استعفای اعضای شورا باید کتباً به دبیر شورا اعلام شود. دبیر شورا استعفانامه را در اولین جلسة شورا قرائت میکند. چنانچه ظرف یک هفته از تاریخ قرائت، استعفا مسترد نشد، استعفانامه عضو فقیه به مقام معظم رهبری و استعفانامه عضو حقوقدان به رؤسای قوة قضاییه و قوة مقننه اعلام میگردد.»
براساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب میشوند؛ در حالی که دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی چهارساله است. این تدبیر موجب شده است که در هر دوره جدید قانون گذاری مجلس، شورایی با سابقه و با تجربه ای کافی در کنار آن، به انجام وظیفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اینکه بعد از گذران یک دوره دوازده ساله که کشور سه مجلس قانون گذاری و دو شورای نگهبان را تجربه خواهد کرد و دوران انجام وظیفه هر دو همزمان به پایان خواهد رسید، باز هم تمهیداتی در قانون اساسی اندیشیده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرایی ترجیح داده شده است.
*ساختار شورای نگهبان (نحوه تشکیل جلسات)
طبق ماده ۹ آیین نامه داخلی شورای نگهبان، این نهاد برای بررسی و تأیید مصوبات مجلس و سایر امور ارجاعی از نهادهایی همچون دیوان عدالت اداری، جلسات عادی و فوق العاده دارد.
جلسات عادی شورا هفتهای دو روز تشکیل میشود (ماده ۱۰).
به هنگام رسیدگی به انتخابات و لایحة بودجه و موارد مشابه علاوه بر روزهای معین، تعداد جلسات لازم توسط دبیر با توافق اعضای شورا تعیین میشود (ماده ۱۱).
جلسات فوقالعاده بر حسب ضرورت بنا بر تشخیص و تصمیم دبیر شورا و یا تقاضای سه نفر از اعضاء تشکیل خواهد شد (ماده ۱۲).
جلسات شورای نگهبان با حضور هفت نفر از اعضا رسمیت پیدا میکند، ولی اخذ آرا جز در موارد ضروری و یا حصول رأی لازم با حضور حداقل نه نفر خواهد بود (ماده ۱۳).
جلسات فقها با حضور چهار نفر، رسمیت مییابد، ولی اخذ رأی جز در موارد ضروری و یا حصول رأی لازم با حضور حداقل پنج نفر خواهد بود (ماده ۱۴).