حدود ورود شورای نگهبان به آثار قوانین نیازمند تفکیک است

به گزارش خبرگزاری صدا و سیما، مولابیگی، عضو حقوقدان شورای نگهبان که در نشست علمی «بررسی الزامات و بایسته‌های تحلیل نظرات شورای نگهبان» سخنرانی می‌کرد، ضمن تشکر از ریاست مسئولین پژوهشکده شورای نگهبان برای برگزاری این نشست و همچنین پژوهشگرانی که زحمت تدوین کتاب «تحقیق در متون و اسناد حقوق عمومی و تحلیل نظرات شورای نگهبان» را کشیده‌اند، به ویژه از آقای نیکونهاد که استاد راهبر این طرح پژوهشی بوده است، گفت: طبیعتاً از پژوهشکده محترم شورای نگهبان این انتظار هست که با تولید ادبیات و محتوای فاخر و در واقع منبع‌سازی برای حقوق اساسی به صورت علمی و عملی، آثار قابل ارائه‌ای را تقدیم جامعه حقوقی کند و این هم یکی از همان آثار است که با تکمیلش می‌تواند به اثری بسیار فاخر تبدیل شود.

 

مولابیگی با تاکید بر اینکه قصد صحبت در کلیات ندارد گفت: دو سه نکته در راستای تحلیل نظرات شورای نگهبان مطرح می‌کنم تا این جلسه مقداری تکنیکال‌تر شود، یعنی مقداری از این حالت کلی انتزاعی خارج شویم و به ذهن من رسید علاوه بر چیزی که در این کتاب آمده است چند موضوع را مطرح کنم که شاید مناسب باشد به عنوان رویه شورای نگهبان به آنها هم پرداخته شود. یک بحث، بحث تنظیم‌گری دولت در حوزه وظایف اجرایی است. قوانین و مقررات و مصوبات دولتی تا چه حد می‌توانند نسبت به تنظیم‌گری اقدام کنند و در برخی از موارد ممکن است این تنظیم‌گری در راستای محدود کردن حقوق مردم باشد. من یک مقایسه‌ای می‌کنم بین دو قانونی که یکی در سال‌های گذشته مورد ایراد شورای نگهبان قرار می‌گیرد و دیگری در سال‌های اخیر مورد تایید شورای نگهبان قرار می‌گیرد. فرض بفرمایید قانون کار که در سال ۶۹ مجمع تشخیص مصلحت نظام آن را تصویب می‌کند. عمده ایرادی که در واقع به این قانون وارد می‌شود این است که مداخله دولت در بحث قرارداد‌ها خلاف شرع است، در واقع موضوع در این راستا پیش می‌رود. خب آنجا تنظیم‌گری دولت برای این موضوع مورد تأیید قرار نمی‌گیرد و بحث مغایرت با شرعش مطرح می‌شود. اما در یک عقد دیگری، باز در قالب عقد اجاره، تحت عنوان قانون سامان‌دهی مسکن و اجاره که همین سال‌های اخیر تصویب شد، آنجا دقیقاً همین موضوع مطرح است، یعنی در بحث حاکمیت اراده‌ها، اصل آزادی اراده. و اما دولت از باب تنظیم‌گری دارد دخالت می‌کند. در اینجا که دخالتش هم درست است. خب شورای نگهبان این را تأیید می‌کند و دیگر خلاف شرع اعلام نمی‌کند. آیا تفاوتی بین این دو قانون وجود داشت یا نه. موضوع همان موضوع است؟ - به لحاظ تفاوت موضوعی عرض می‌کنم - یا نه، احکام متفاوت است؟ چنان که آقای دکتر نیکونهاد هم در صحبت‌های‌شان بود که به هر حال آن مشرب فقهی و اصولی در اینجا ممکن است اثرگذار باشد، از این باب بوده. خب این یکی از موضوعاتی است که می‌تواند در این حوزه به آن پرداخته شود. تغییر رویه‌هایی که به آن اشاره شد یکی از موضوعاتی که مشهود است، همین موضوع است؛ در هر دو بحث عقد و قرارداد است؛ در هر دو بحث آزادی اراده‌ها مطرح است، ولی یک قدرت ثالثی به عنوان تنظیم‌گر می‌خواهد دخالت کند. آیا این تنظیم‌گری به عنوان یک مصلحت در نظر گرفته می‌شود؟ به عنوان یک حکم ثانویه در نظر گرفته می‌شود؟ به عنوان یک ضرورت در نظر گرفته می‌شود؟ مبنایش چیست؟ ماهیتش چیست؟ خب مستلزم بررسی است و باید به آن پرداخته شود.

 

عضو حقوقدان شورای نگهبان در ادامه این بحث به موضوع کارشناسی پرداخت و افزود: در حوزه دیگری مثل مسئله کارشناسی، حدود صلاحیت شورای نگهبان در اظهارنظر‌ها به استناد نظریات کارشناسی؛ این چقدر در صلاحیت شورای نگهبان قرار می‌گیرد؟ این هم باز یکی از این موضوعات پرچالش است به نظر من. البته من در جایی از این کتاب دیدم که دوستان به این موضوع اشاره کرده بودند، اما آن در واقع کلیات این موضوع بود که ابتنا بر نظر کارشناسی باید باشد، ولی از این جهت به آن نپرداخته بود که آیا شورای نگهبان می‌تواند نسبت به مصوبه‌ای به لحاظ کارشناسی یا آثار اجرایی که در جامعه خواهد گذاشت ورود پیدا کند و بگوید این مصوبه از نظر من این مصوبه خلاف قانون اساسی است؟ فرض بفرمایید که در یک مصوبه‌ای تشخیص این است که این مصوبه اگر اجرایی شود آثار اقتصادی ناعادلانه‌ای را در پی دارد، یا نظام اداری صحیحی را پی‌ریزی نمی‌کند و مغایر نظام اداری صحیح هست به لحاظ کارشناسی. الان این مصوبه خودش فی‌نفسه خلاف قانون اساسی نیست، اما آثار و پیامد‌هایی ممکن است داشته باشد که چنین چیزی بر آن بار شود. حدود صلاحیت شورای نگهبان در ورود به این حوزه‌ها چقدر هست؟ در این حوزه‌ها به نظر می‌رسد که مقداری قائل به تفکیک شدن‌ها لازم است، یک وقت هست که نظر کارشناسی این است که در این حوزه قانون‌گذاری بشود ولی مجلس قانون‌گذاری نکرده. خب شورای نگهبان طبیعتاً نمی‌تواند الزام کند مجلس را که قانون‌گذاری بکند، اما در یک حوزه‌هایی قانون‌گذاری کرده و این قانون‌گذاری و این مصوبه‌ای که آورده، آثار اقتصادی سوئی دارد یا خلاف نظام اداری صحیح می‌تواند باشد- آثار اجرایی‌اش را عرض می‌کنم- به لحاظ اجرا. من به دلیل خارجی می‌دانم که اگر این مصوبه برود در عالم خارج اجرا بشود آثار اجرایی سوئی را خواهد داشت. آیا شورای نگهبان می‌تواند به این موضوع ورود پیدا بکند؟ و بعد بگوییم این قانون آثار اجرایی سوئی گذاشت حالا شورای نگهبان، شما هم مسئولیت دارید. خب این نکاتی است که به نظر می‌رسد دوستانی که می‌خواهند در این حوزه تحقیق کنند لازم است به آن ورود پیدا کنند.

 

مولابیگی در ادامه با اشاره به کمبود وقت، گفت من فقط تیتروار چند مورد از این موضوعات را مطرح می‌کنم و به نسبت اصل ۸۵ و اصل ۱۳۸ قانون اساسی پرداخت و اضافه کرد: نسبت اصل ۸۵ و اصل ۱۳۸ قانون اساسی یکی از این موضوعات است. ما در بحث اصل ۸۵ شاید سه موضوع جدی داریم که شورای نگهبان به آنها دقت دارد و اعلام مغایرت می‌کند؛ یکی موضوع ضرورت است که دیدم دوستان در این کتاب به آن پرداخته‌اند و انصافا خوب هم حق مطلب را ادا کرده بودند. دوم این است که اصل ۸۵ می‌گوید تفویض وظایف نمایندگی به غیر از مجلس ممنوعیت دارد. خب این یک بحثی است که مجلس حوزه قانون‌گذاری را نباید واگذار کند به قوای دیگر، به ویژه قوه مجریه و نکته سومی که باز در اینجا وجود دارد بحث مربوط به ضوابطی است که وقتی هم که واگذار می‌کند باید ضوابط بدهد در واقع. حالا شورای نگهبان هم در بحث اصل تفویض و هم در بحث عدم رعایت آن ضوابط ایراد می‌گیرد. این سه موضوعی است که محل ایراد شورای نگهبان قرار می‌گیرد. حالا یک نکته‌ای با اصل ۱۳۸ پیدا می‌کند. ما در اصل ۱۳۸ می‌گوییم دولت، شما مکلف هستی علاوه بر اینکه در اجرای وظایف ذاتی خودت می‌توانی آیین‌نامه بنویسی و مقرره بنویسی، در حوزه آیین‌نامه اجرایی هم می‌توانی بنویسی، یعنی اصل را هم اتفاقاً می‌گذارد در آن وظایف ذاتی خودش، لزومی ندارد ما همه چیز را در قانون بیاوریم، آن وظایف اجرایی را به دولت واگذار می‌کند و دولت هم می‌تواند در راستای وظایف اجرایی خودش آیین‌نامه مستقل بنویسد. خب حالا مجلس در موضوعی که حوزه ویژه مقنن نیست، یعنی از آن مصادیق مثل تعیین جرم و مجازات و تعیین مالیات و امثالهم نیست که حوزه ویژه مقنن باشد، در سایر حوزه‌هاست، ورودی پیدا کرده و یک مصوبه‌ای را می‌نویسد، این مصوبه‌ا‌ش بر اساس قوانین عمومی دیگری که ما داریم مثل قانون دیوان عدالت اداری حتماً باید مطابق قانون باشد، حتما باید مغایر موازین شرع نباشد، حتماً باید در حدود صلاحیت و اختیاراتش باشد. اینها را به موجب قانون دیگری داریم. حالا فرض بفرمایید در یک موضوعی که از موضوعات ویژه مقنن هم نیست، مجلس یک موضوعی را تا حدی تقنین انجام می‌دهد، بقیه‌اش را به دولت می‌گوید شما خودت بنویس. آیا اینجا شورای نگهبان می‌تواند ایراد بگیرد و بگوید شما ضابطه بیان نکردی؟ می‌گوید من اصلاً قانون‌گذاری نمی‌خواستم بکنم، من اصلاً تفویض قانون‌گذاری هم نکردم؛ طبق اصل ۱۳۸، این اختیار داشت بنویسد، من هم تا یک میزانش را در قانون آوردم و بقیه‌اش را ضرورتی نمی‌بینم، خودش با اختیار اجرایی‌اش بنویسد. خب اینجا نسبت اصل ۸۵ با اصل ۱۳۸ چه می‌شود؟ آیا اگر ما همه اینها را به یک نحوی ایراد بگیریم بر این موضوع، آیا از این مصادیق قرار می‌گیرد یا نه؟ 

 

مراجع اختصاصی اداری موضوع دیگری بود که این عضو حقوقدان شورای نگهبان آن را مطرح کرد و گفت: یک موضوع دیگر در حوزه ایجاد مراجع اختصاصی اداری هست، اینها مراجع اجرایی هستند یا مراجع نظارتی هستند؟ اصلاً ماهیت مراجع اختصاصی اداری چیست، خصوصاً مراجع اختصاصی اداری تشخیصی؟ فرض بفرمایید کمیسیون ماده ۹۱ قانون تأمین اجتماعی می‌گوید من کمیسیون پزشکی‌ام، من تشخیص می‌دهم که نوع بیماری چیست، برای از کار افتادگی. این کاری که اینجا این انجام می‌دهد آیا از مصادیق امر شبه قضایی است یا نه، امر اجرایی است؟ اگر امر اجرایی است، آیا ما می‌توانیم از غیر از قوه مجریه در داخل اینها قرار بدهیم- که در بعضی از اینها هستند. خودش امر تشخیصی را انجام می‌دهد، حالا آنهایی که شبه قضایی هستند، مثل رسیدگی به تخلفات، مثل رسیدگی به اختلافات، می‌گوییم اینجا اشکال ندارد، ممکن است نظارتی باشد، لذا در هیئت حل اختلاف اداره کار می‌گوییم عیبی ندارد از نهاد‌های دیگر هم باشد، از جمله از قوه قضاییه، ولی آنجا که کاملاً تشخیصی است، خب اینجا آیا شورای نگهبان می‌تواند به این موضوع ایراد اصل ۶۰ بگیرد یا ایراد اصل ۵۷ بگیرد از باب تداخل قوا در کار یکدیگر. این هم باز یکی از آن موضوعاتی است که الان ما در قوانین‌مان داریم و به عنوان مرجع اختصاصی اداری آن را پیش‌بینی کرده‌ایم. این هم باز یکی از موضوعاتی که به نظرم می‌رسد قابل بحث باشد.

 

مولابیگی همچنین لایحه قضایی را نیز در این نشست به بحث گذاشت و افزود: باز یکی از موضوعاتی که مطرح است بحث مربوط به لایحه قضایی هست. خب یک نظری از شورای نگهبان داریم در مورد تعریف لایحه قضایی که آن مصوباتی که مربوط به اصول ۱۵۶، ۱۵۷ و ۱۵۸ می‌شود آنها می‌شود لایحه قضایی. الان در حوزه حقوق عامه ما می‌خواهیم قانون‌گذاری بکنیم، آیا این موضوع از مصادیق لایحه قضایی تلقی می‌شود یا نه؟ احیای حقوق عامه مختص قوه قضاییه است طبق اصول موجود، اما آیا هر موضوعی که در مورد حقوق عامه ما بخواهیم راجع به آن قانون‌گذاری کنیم، جزو لایحه قضایی تلقی می‌شود؟ در مصداق خیلی البته زیاد پیدا می‌شود از این موضوعات، همین قانون تجارتی که اخیراً تصویب شد؛ آیا این قانون تجارت می‌تواند لایحه قضایی تلقی بشود؟ باید بگوییم لایحه قضاییه؟ یا حتی خود قانون مدنی، ما به فرض می‌خواهیم یک مبحث قانون مدنی در باب تابعیت را اصلاح کنیم، آیا این لایحه قضایی است یا نه؟ با محتوا کار داریم، با عنوان خیلی کاری نداریم، در این حوزه خب ما بحث تابعیت را داریم فرض بفرمایید که مطرح می‌کنیم. بله یک وقت آن قسمت ادله اثبات دعوایش هست، می‌توانیم بگوییم لایحه قضایی است، اما حتی خود قواعد عمومی قرارداد‌ها آیا از مصادیق لوایح قضایی تلقی می‌شود یا نه؛ مربوط به امور بازرگانی و قراردادی مردم است؟

 

آخرین موضوعی که عضو حقوقدان شورای نگهبان به آن پرداخت موضوع حقوق عامه بود. وی گفت: همچنین است موضوعاتی که در حوزه حقوق عامه قرار می‌گیرد، الان ما در حقوق عامه دادستانی کل کشور را مسئول حقوق عامه می‌دانیم. آیا در همه موضوعات، از جمله نسبت این اختیارات که در حوزه حقوق عامه برای دادستانی کل هست با اصل ۱۷۳ و ۱۷۴ در حوزه دیوان عدالت اداری، صلاحیتی که برای دیوان عدالت اداری قانون‌گذار پیش‌بینی می‌کند و صلاحیت بسیار مطلقی هم هست و می‌گوید به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات، اعتراضات و احقاق حقوق مردم، به طور مطلق، نهادی به نام دیوان. حالا این اموری که به طور ویژه مربوط به اعتراضات و تظلمات مردم از کارکرد دستگاه‌های دولتی است، در بحث حقوق عامه در بحث اصل ۱۷۳ آن جایی که مربوط به کارکرد دستگاه‌های دولتی می‌شود آیا متولی‌اش باید دادستانی کل باشد یا دیوان عدالت اداری باشد با توجه به اصل ۱۷۳؟ بله، احیای حقوق عامه به طور کلی با قوه قضاییه است ولی اصول ۱۷۳ و ۱۷۴ را هم داریم. یا در حوزه مربوط به حسن جریان امور، خب یکی از مصادیق حقوق عامه، همین حسن جریان امور اداره کشور است که متولی‌اش سازمان بازرسی کل کشور است؛ و موضوعاتی از این قبیل.

 

مولابیگی در ادامه به صورت گذرا به موضوعاتی، چون بحث نظارت شرعی بر قوانین فعلی و اینکه این نظارت به چه نحوی انجام شود که موجب خلاء قانونی در کشور نشود؛ بحث مربوط به مصوبات شورا‌های عالی که بعضاً به شورای نگهبان هم ارسال نمی‌شود یعنی نظارت پیشینی و پسینی در موردش اصلاً اتفاق نمی‌افتد؛ بحث مربوط به اختیار مجلس در تغییر در لوایح اشاره کرد و گفت که لازم در فرصت مناسبی درباره هرکدام از این موضوعات بحث شود.