چارچوب کلی و نکات مهم لایحه بودجه سال 95 چیست؟

در لایحه بودجه سال 95، درآمدهای مالیاتی، منابع حاصل از نفت و فرآورده های نفتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (شامل سود سهام شرکت های دولتی و سایر منابع حاصل از مالکیت دولت)، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی و منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت مهم ترین بخش های منابع عمومی دولت را به خود اختصاص می دهند. مصارف منابع عمومی دولت نیز از سه جزء» اعتبارات هزینه ای»، «تملک دارایی های سرمایه ای (طرح های عمرانی)» و «اعتبارات تملک دارایی‌های مالی» تشکیل می شود. اعتبارات هزینه ای که با سهمی 74 درصدی مهم ترین بخش مصارف منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 95 است برحسب فصول هزینه، شامل «جبران خدمات کارکنان»، «استفاده از کالاها و خدمات»، «هزینه های اموال و دارایی»، «یارانه»، «کمک های بلاعوض»، «رفاه اجتماعی» و «سایر هزینه‌ها» است که 73 درصد آن در این لایحه (حدود 1429 هزار میلیارد ریال) به پرداخت حقوق و دستمزد افراد شاغل و بازنشسته یعنی فصول «جبران خدمات کارکنان» و «رفاه اجتماعی» اختصاص دارد.

نکات مهم در این لایحه بودجه عبارتند از  :

· مالیات بر ارزش افزوده: کل درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده برای سال 1395 برابر 1011 هزار میلیارد ریال است که رشدی بیش از 14 درصدی نسبت به قانون بودجه سال گذشته دارد. رقم پیش بینی شده برای مالیات بر ارزش افزوده در سال1395 نیز برابر 298 هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم مصوب سال گذشته، حدود 20 درصد و نسبت به عملکرد آن سال، حدود 50 درصد رشد دارد زیرا براساس آمارهای ارائه شده توسط علیرضا طاری بخش، معاون مالیات بر ارزش افزوده سازمان امور مالیاتی کشور، 80 درصد مالیات بر ارزش افزوده پیش بینی شده در سال 94 محقق گردیده است . با توجه به ثبات نرخ مالیات بر ارزش افزوده در سال جاری نسبت به سال 1394 و همچنین پیش بینی نرخ تورم 12 درصدی در سال آینده، پیش بینی افزایش 50 درصدی مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال 95 نسبت به پیش بینی عملکرد سال گذشته، نیازمند بررسی دقیق مجلس شورای اسلامی است . علاوه بر این، با توجه به شرایط اقتصادی کشور، تحقق درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده برای سال 1395 (1011 هزار میلیارد ریال) که 14 درصد بیشتر از رقم مصوب سال گذشته است، خوش‌بینانه است مگر اینکه فرض کنیم که شرایط سال آینده در نتیجه اجرایی شدن توافق هسته ای و... قرار است خیلی بهتر باشد. البته به صورت کلی، «اصلاح نظام درآمدی دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی» که در بند 17 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مورد تاکید قرار گرفته است، اقدام مهمی در راستای پیاده سازی اقتصاد مقاومتی در کشور و کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی است اما باید توجه کرد که ضرورت دارد این اقدام (افزایش سهم درآمدهای مالیاتی) متناسب با واقعیت های موجود اقتصادی کشور صورت گیرد.

· نفت (قیمت و صادرات): با فرض قیمت نفت حدود 40 دلار و میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی حدود 2.24 میلیون بشکه در روز (1.74 میلیون بشکه در روز نفت و 0.5 میلیون بشکه در روز میعانات گازی) حدود 685 هزار میلیارد ریال درآمد نفتی برای سال 1395 پیش بینی شده است که حدود 28 درصد بیشتر از درآمدهای نفتی مصوب در قانون بودجه سال گذشته است. امکانپذیری تحقق صادرات 1.74 میلیون بشکه در روز نفت نیاز به بررسی دقیق دارد و تحقق قیمت هر بشکه نفت 40 دلار نیز دشوار به نظر می رسد. علاوه بر این، افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی کشور اقدامی برخلاف هدفگذاری بند 18 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر «قطع وابستگی بودجه به نفت» است.

· اوراق تعهدزا (مشارکت، صکوک و اسناد خزانه اسلامی): پیش بینی شده است که 275 هزار میلیارد ریال از منابع بودجه عمومی با هدف تامین اعتبار طرح های عمرانی و تسویه بدهی های دولت به بخش خصوصی و تعاونی از طریق فروش اوراق مذکور تأمین شود اما در بخش مصارف فقط 7.5 هزار میلیارد ریال برای بازپرداخت بدهی های دولت دیده شده است. روش پیش بینی شده توسط دولت برای این اوراق تعهدزا عملا باعث می شود که دولت از منابع حاصل از این اوراق برای تأمین هزینه های جاری خود استفاده کندو به نوعی استقراض است. این موضوع عدم قطعیت تحقق بودجه را افزایش می دهد و نیازمند تصمیم گیری مجلس است.

با توجه به موارد فوق، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پیش بینی کرده است که حدود 600 هزار میلیارد ریال از پیش بینی دولت درباره منابع عمومی دولت محقق نشود (جدول فوق). وقتی که در هنگام اجرای بودجه، منابع کمتر محقق میشوند طبیعی است که درصد تخصیص منابع به مصارف نیز دچار کاهش می شوند، اما نسبت کاهش تخصیص بودجه به دستگاه ها برابر نیست. در نتیجه، به دلیل واقعی نبودن منابع و مصارف بودجه صلاحیت تصویب بودجه مجلس به دولت و به ویژه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور انتقال می یابد و علیرغم اینکه بودجه در مجلس به تصویب رسیده است، اما دولت به صورت انحصاری حق تخصیص منابع مبتنی بر ترجیحات خود را خواهد داشت و این امر صلاحیت قانونگذاری مجلس را تضعیف می کند. بر همین اساس لازم است که منابع و مصارف لایحه بودجه سال 95 به صورت واقعی در مجلس به تصویب برسند.

· صندوق توسعه ملی: براساس بند «ب» تبصره 1 این لایحه، سهم صندوق توسعه ملی 20 درصد تعیین شده است که قرار است از ماه یازدهم سال 1395 به صندوق تخصیص و تسویه شود. در ضمن دولت پیشنهاد کرده است که از این مبلغ بتواند برای افزایش سرمایه بانکها استفاده کند. بر همین اساس به نظر می رسد در سال آینده منابعی به صندوق توسعه ملی واریز نشود. مجموعه شرایط ذکر شده بر خلاف بند 18 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر «افزایش سالانه‌ سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت»، سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه و قانون اساس نامه صندوق توسعه ملی است و لازم است که سهم صندوق 30 درصد تعیین گردد و همچنین برداشت از آن برای افزایش سرمایه بانکها ممنوع شده و تخصیص به حساب نیز از همانند روال سال های قبل از همان اول سال باشد. همچنین در تبصره های متعددی مانند بند «د» تبصره 1، تبصره 4 و بند «د» تبصره 18 این لایحه، امکان برداشت از صندوق توسعه ملی پیش بینی شده است که عمده آنها برخلاف سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه و اساسنامه صندوق توسعه ملی مبنی بر استقلال مصارف این صندوق از تکالیف بودجه ای است. علاوه بر این، در اساسنامه صندوق توسعه ملی شرایط استفاده از منابع این صندوق تعیین شده است. بر همین اساس لازم است که تبصره های مرتبط در لایحه که بر خلاف قوانین موضوعه برای صندوق توسعه ملی تعیین تکلیف کرده اند حذف شوند.

· اجازه برداشت از منابع نفت مازاد بر پیش بینی بودجه: ذیل ردیف 21011 لایحه بودجه، «منابع ارزی ناشی از افزایش قیمت نفت و مقدار صادرات نفت خام و میعانات گازی» پیش بینی شده است که دولت بتواند منابع نفتی مازاد بر مصوب بودجه در مجلس را به مصرف برساند، اما عددی برای آن پیش بینی نشده است. در واقع، این ردیف به شکل فعلی بدان معناست که در صورت افزایش مناسب قیمت یا مقدار صادرات نفت و یا افزایش چشمگیر میزان وصولی معوقات نفتی و در نتیجه، افزایش سقف درآمدهای نفتی از مقدار مصوب مجلس، دولت بتواند بدون نیاز به مجوز مجلس از این منابع استفاده کند. این موضوع به نوعی ارائه متمم بودجه در حین تصویب قانون بودجه سالیانه است. با توجه به پیش بینی همین عنوان در بخش مصارف، دولت می‌تواند این منابع را که ممکن است به چند هزار میلیارد ریال برسد، بدون دریافت مجوز مصرف از مجلس، استفاده کند. بر همین اساس ضرورت دارد مجلس درباره این موضوع تصمیم گیری کند.

· هدفمند کردن یارانه ها: در تبصره موضوع هدفمندی در لایحه بودجه سال جاری (تبصره 14)، اشاره دقیقی به میزان مصارف و اجزای آن نشده است و صرفا به صورت کلی به موضوعاتی مانند انواع روش های پرداخت نقدی و غیرنقدی به خانوارهای هدف و نیازمند، توزیع و همچنین برای ارائه خدمات حمایتی و کمک به بخش تولید اشاره شده است. به نظر می رسد این شیوه طرح موضوع هدفمندی در لایحه بودجه علاوه بر اینکه نتواند گامی رو به جلو در راستای اجرای بند 4 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر «استفاده از ظرفیت اجرای هدفمند‌سازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقاء شاخص‌های عدالت اجتماعی» تلقی شود، بلکه توان نظارتی مجلس بر عملکرد دولت در این رابطه را نیز کاهش خواهد داد. بخصوص آنکه در قوانین بودجه سال های گذشته که سهم تولید و سایر مصارف مانند طرح تحول سلامت تصریح می شد، سهم این مصارف نوعاً بسیار کمتر پرداخت می شد، لذا به نظر می رسد عدم درج دقیق مصارف، این مشکل را تشدید کند. علاوه بر این، با توجه به این تبصره معلوم نیست که دولت چه سیاستی برای پرداخت نقدی یارانه‌ها دارد و مشخص نیست که سیاست حذف افراد با درآمد بالا را پیگیری خواهد کرد یا خیر. این در حالی است که دولت می تواند علاوه بر حذف یارانه افراد با درآمد بالا، برای یارانه پرمصرفها را نیز مدیریت کند. برهمین اساس لازم است که مجلس شورای اسلامی تکلیف شیوه اجرای هدفمندی یارانه ها در سال جازی نیز مشخص کند.

نگاهی به مصوبات نهایی مجلس شورای اسلامی درباره لایحه بودجه سال 95 :

الف- افزایش سقف منابع عمومی دولت : سقف منابع عمومی دولت نه تنها نسبت به پیش بینی های دولت کاهش نیافت بلکه با مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی با افزایشی قابل توجه از 267 هزار میلیارد تومان به 292 هزار میلیارد تومان رسید. متناسب به همین موضوع نیز رقم بودجه کل کشور به 978 هزار میلیارد تومان افزایش یافت.

ب- کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی و حذف درخواست های عجیب مرتبط: برخلاف بند 18 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر «افزایش سالانه‌ سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت» و برخلاف بند 10 سیاست های کلی برنامه ششم توسعه مبنی بر «واریز سالانه ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق توسعه‌ی ملی»، سهم این صندوق با توجه به مجوز مقام معظم رهبری به دولت در این زمینه، 20 درصد تعیین گردید . البته با پیشنهاد کمیسیون تلفیق مجلس و تصویب نمایندگان مجلس، موضوع تخصیص این سهم از از ماه یازدهم سال 1395 به صندوق و امکان استفاده از این منابع برای افزایش سرمایه بانکها از قانون بودجه امسال حذف گردید که اقدامی مثبت در راستای کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی (بند 18 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی) بود.

ج- تصویب برخی منابع پیش بینی شده برای برداشت از صندوق توسعه ملی :

 با وجودی که اکثر تبصره‌های موجود در لایحه بودجه سال 95 برای برداشت از صندوق توسعه ملی مانند بند «د» تبصره 1، تبصره 4 و بند «د» تبصره 18 برخلاف سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه و اساسنامه صندوق توسعه ملی مبنی بر استقلال مصارف این صندوق از تکالیف بودجه ای بودند اما برخی از این تبصره ها حذف شدند، برخی دیگر باقی ماندند و حتی مجوزهای جدیدی هم اضافه شدند. به عبارت دقیق تر، بند «د» تبصره 1، مبنی بر برداشت 4.8 میلیارد دلاری از منابع صندوق توسعه ملی برای توسعه میادین مشترک نفت و گاز با تصویب نمایندگان مجلس از قانون بودجه امسال حذف شد اما بند «الف» تبصره 4 درباره مجوز برداشت 200 میلیون دلاری از منابع از صندوق توسعه ملی برای حمایت از شرکتهای دانش‌بنیان به تصویب رسید و حتی به پیشنهاد کمیسیون تلفیق مجلس و تایید نمایندگان بند «د» به این تبصره اضافه شد که مجوز برداشت 500 میلیون دلاری از منابع از صندوق توسعه ملی برای طرحهای آبیاری تحت فشار می داد.

د- افزایش مجوز انتشار اوراق تعهدزا به دولت : با وجود تمام ابهاماتی که درباره محل هزینه کرد واقعی اوراق تعهدزا (مشارکت، صکوک و اسناد خزانه اسلامی) پیش بینی شده از سوی دولت (275 هزار میلیارد ریال) وجود داشت، مجلس شورای اسلامی با موافقت با پیشنهاد کمیسیون تلفیق مجلس، مجوزهای جدیدی به دولت در این زمینه داد. براساس بند «ج» الحاقی به تبصره 1 لایحه بودجه سال 95، وزارت نفت مجوز انتشار 50 هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت را برای توسعه میادین مشترک نفت و گاز دریافت کرد.

ه- شفاف سازی تبصره هدفمند کردن یارانه ها و حفظ کارت سوخت: نمایندگان مجلس با اصلاح تبصره 14 لایحه بودجه سال 95 و اضافه کردن یک بند به این تبصره درباره بنزین ، اولا: دولت را مکلف به حذف یارانه نقدی سه دهک پردرآمد جامعه در سال جاری کردند و شاخص هایی نیز برای شناسایی این خانوارها تعیین کردند. ثانیا: تکلیف منابع حاصل از حذف یارانه پردرآمدها را نیز مشخص کردند و این درآمدها را به موضوعاتی مانند اشتغال زایی، حمایت از تولید، کاهش مصرف انرژی و مشوق های صادراتی اختصاص داد و ثالثا: دولت را مکلف به حفظ کارت سوخت به عنوان بزرگترین سامانه اطلاعاتی حوزه حمل و نقل و سوخت کشور کرد و قیمت بنزین را برای پرمصرف ها افزایش داد و دوباره نظام سهمیه‌بندی این فرآورده نفتی را برگرداند. با اجرای این مصوبه مجلس، یارانه پردرآمدها و پرمصرف ها کاهش می یابد، شفافیت اطلاعاتی حوزه های حمل و نقل و سوخت کشور افزایش می یابد و از قاچاق سوخت نیز تا حدود زیادی جلوگیری می شود. بنابراین این اقدام هوشمندانه مجلس، گام بلندی در راستای پیاده سازی بندهای 4 و 17 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر «استفاده از ظرفیت اجرای هدفمند‌سازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقاء شاخص‌های عدالت اجتماعی» و «شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی، تجاری، ارزی و ...» بود.

و- افزایش وام ازدواج جوانان به 10 میلیون تومان با استفاده از منابع راکد بانکی: نمایندگان مجلس در جریان بررسی لایحه بودجه سال 95 تصویب کردند که از محل سپرده های قرض الحسنه پس انداز و جاری وام ازدواج جوانان از ۳ میلیون تومان به ۱۰ میلیون تومان برای هر یک از زوجین افزایش یابد و بانک مرکزی را نیز موظف کردند تا جهت اجرای این قانون، بر بانک ها نظارت کرده و بانک های متخلف را جریمه کند. با این اقدام مجلس، علاوه بر اینکه یکی از مشکلات مهم ازدواج جوانان یعنی مشکلات اقتصادی کاهش خواهد یافت؛ تخلفات بانک ها در نحوه استفاده از سپرده های قرض الحسنه مردم نیز کاهش می یابد. بر همین اساس، این مصوبه مجلس گام بزرگی در راستای شفاف سازی اقتصاد و سالم سازی آن محسوب می شود. گفتنی است براساس آمارهای رسمی کشور (سازمان ثبت احوال)، تعداد ازدواج در کشور از حدود ۹۰۰ هزار عدد در سال ۸۹ به حدود ۶۸۰ هزار عدد در سال ۹۴ کاهش یافته است . این کاهش در حالی اتفاق افتاده که تراکم جمعیتی کشور به سن ازدواج رسیده است و در حال حاضر حدود ۱۲ میلیون جوان مجرد در سن ازدواج در کشور داریم که ۴ میلیون آن‌ها بالای ۲۸ سال سن دارند. از سوی دیگر هم آمارهای بانک مرکزی در شهریورماه سال گذشته نشان می دهد که بانک ها 102 هزار میلیارد تومان منابع قرض الحسنه (پس از کسر سپرده قانونی) در دو قالب سپرده قرض الحسنه پس انداز به حجم 36 هزار میلیارد تومان و سپرده قرض الحسنه جاری به حجم 66 هزار میلیارد تومان از مردم با نرخ صفر درصد جذب کرده اند و یک ریال برای آن هزینه نکرده اند. اما بانک ها از 66 هزار میلیارد تومان سپرده قرض الحسنه جاری مردم، هیچ مقدار را به مصارف قرض‌الحسنه اختصاص نداده و این منابع را سرمایه گذاری کرده و بیست و چند درصد سود می کنند. با اجرای این قانون بخش اندکی از این منابع بانک ها در اعطای وام قرض الحسنه استفاده می شود .

...............................................