پژوهش خبری: مرکز پژوهش‌های مجلس در اقدامی قابل‌توجه، به ارائه ریشه‌های بودجه‌ای شکل‌گیری نرخ‌های تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته‌ و نقش «مجلس» را در این سازوکار مورد بررسی قرار داده است. این گزارش پژوهشی که با عنوان «مجلس، بودجه، تورم» ، «دست‌اندازی غیرمستقیم دولت به منابع بانک مرکزی» با کمک «قوانین بودجه» را مورد توجه قرار داده و حاکی از این است که «در فرآیند تصویب قوانین بودجه، احکام و تبصره‌های تورم‌زای متعددی به لوایح بودجه اضافه می‌شود» که بار تورمی شدیدتری را در مقایسه با لوایح اولیه بودجه، به اقتصاد وارد می‌کند.

در این گزارش تحلیلی، راز ماندگاری نرخ‌های تورمی مزمن و دورقمی در اقتصاد ایران طی چهار دهه گذشته را بررسی کرده و با بیان عدم استقلال سیاست‌گذار پولی، نقش عواملی مثل سیاست‌های بودجه‌ای در ایجاد تورم را مهم‌تر از بانک مرکزی ارزیابی کرده است. این ارزیابی توضیح می‌دهد که با وجود ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی در سال 1379، از دهه هشتاد به بعد این عامل تورم تغییر شکل صوری داده و به شکل زنجیره بدهی‌ها بین مثلث دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی درآمده و به رشد پایه پولی و تورم دامن زده است.

اهمیت حفظ تورم در سطح پایین در ادبیات اقتصادی

این موضوع از این حیث اهمیت دارد که ادبیات اقتصادی بر لزوم حفظ تورم در سطوح پایین (یعنی تورم تک‌رقمی زیر 5 درصد) تاکید شدیدی دارد و در اکثریت مطلق کشورهای جهان هم مساله تورم مزمن به شکلی حل شده است. طبق این گزارش، از حدود 175 کشور مورد بررسی، تقریبا 150 کشور موفق به دستیابی به تورم تک‌رقمی پایدار شده‌اند و «اقتصاد ایران از نظر بالا بودن تورم، در میان 10کشور نخست، بعد از اقتصادهایی مانند بلاروس، اتیوپی، گینه و بوتان و ونزوئلا قرار داشته است». این در حالی است که «بالا بودن نرخ تورم از قدرت خرید خانوار به‌طور ناآگاهانه می‌کاهد و مانند مالیات بر درآمد عمل کرده و انگیزه عرضه کار و سرمایه را می‌کاهد و اقتصاد را کوچک می‌کند. در عین حال سبب بازتوزیع منابع از یک قشر به قشر دیگر می‌شود و بنابراین رفاه خانوارها، به خصوص دهک‌های پایین درآمدی را کاهش می‌دهد. همچنین نوسان این نرخ منجر به بی‌ثباتی در محیط اقتصاد کلان و در نتیجه افزایش بی‌اعتمادی، کاهش سرمایه‌گذاری و کاهش رشد اقتصادی می‌شود».

اهمیت تبصره‌های بودجه در ایجاد تورم با نگاهی به تجربه سال‌های اخیر

نگاهی به تجربه سال‌های اخیر حاکی از اهمیت تبصره‌های بودجه در ایجاد تورم است و به‌طور معمول در فرآیند تبدیل لوایح به قوانین بودجه نیز، بندهای تورم‌زای بیشتری به آنها اضافه شده است. در این تحقیق مرکز پژوهش ها، انتقادهای خود را علاوه بر دولت به سوی مجلس نیز نشانه‌گیری کرده و تاکید می‌کند که اضافه کردن بندهای متعدد هزینه‌ای در فرآیند تبدیل لایحه به قانون بودجه در مجلس، آثار تورمی بودجه را تشدید می‌کند هفت مسیر کنترل تورم در قوانین بودجه سنواتی آتی که سیاستگذاران باید عنایت داشته باشند عبارتند از:

- تبدیل بدهی‌های دولتی به تورم مزمن با استقراض از منابع بانکی

- در اقتصاد ایران، استقراض از شبکه بانکی به‌عنوان یک منبع مهم تامین مالی دولت همواره مطرح بوده و این مساله با اثرگذاری بر رشد پایه پولی، تبعاتی از قبیل «تورم مزمن» را همواره در پی داشته است. با این حال، بررسی انجام شده حاکی از آن است که بخش زیادی از بدهی‌های دولتی به شبکه بانکی، در نتیجه تکالیفی است که در تبصره‌های قوانین بودجه مجلس به دوش دولت و شبکه بانکی گذاشته می‌شود.

این بررسی حاکی از این است که با وجود تبدیل «بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» در دهه هشتاد، از سال 1390 به بعد، بدهی دولت و موسسات دولتی به بانک مرکزی نیز رشد قابل‌توجهی یافته است.

- آسیب‌شناسی تورم بیرون از بانک مرکزی

براساس این پژوهش، به دلیل اینکه بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست، در بررسی تورم مزمن نباید صرفا بانک مرکزی را مورد توجه قرار داد، «بلکه دولت و دیگر نهادهای قانون‌گذار در این زمینه نقشی بسزا دارند». این بررسی توجه خود را به اثرپذیری تورم از بودجه معطوف کرده و برای رسیدن به این هدف، تبصره‌هایی را در بودجه مورد تمرکز قرار داده که تکالیفی را از جنس «اعطای تسهیلات»‌ به شبکه بانکی تحمیل می‌کنند. تصویب این موارد منجر به این می‌شود که هر سال، بدهی‌های مختلفی برای بخش‌های دولتی و عمومی ایجاد شود که «به‌عنوان عملکرد درآمد و مخارج دولت در بودجه منظور نمی‌شود» و در نتیجه، «الزام و نظارت جدی برای بازپرداخت آنها وجود ندارد».

- دو کانال تورمی صندوق توسعه ملی

این پژوهش سپس به بررسی تبعات تورمی سیاست‌های معطوف به صندوق توسعه ملی پرداخته و دو عامل را در زمینه استفاده از صندوق توسعه ملی ذکر کرده که پیامدهای تورمی در پی دارد:‌

- سیاست ارزی

طبق این یافته‌ها، با درجه اولویتی کمتر از صندوق توسعه، سیاست‌های ارزی نیز می‌تواند بر ایجاد تورم در اقتصاد اثرگذار باشد. بر این اساس، سیاست ارزی به‌عنوان بخشی از سیاست پولی در حیطه اختیارات بانک مرکزی قرار دارد و هرگونه اقدام دولت به دخالت در بازار ارز یا تعیین قیمت ارز در قانون بودجه به نوعی دخالت در سیاست ارزی است.

 افزایش بدهی‌ها با وجود منع قانونی

این پژوهش پس از توضیح مبانی گفته شده، به سراغ متن قوانین بودجه در سال‌های گذشته (1392 تا 1394) رفته و مصداق‌های سیاست‌های تورمی را در این قوانین مشخص کرده‌است. بر اساس این متن، با وجود تصریح قانونی در قانون بودجه سال 1392 مبنی بر اینکه «اعطای هرگونه تسهیلات بانکی به بخش دولتی مشروط به عدم افزایش خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانکی است» و همچنین «هرگونه استفاده از تسهیلات ارزی مشروط به عدم افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی بوده و استفاده از خط اعتباری بانک مرکزی برای پرداخت تسهیلات ریالی منوط به عدم افزایش مطالبات بانک مرکزی از سیستم بانکی است»، ولی در عمل مفاد همین قوانین بودجه، به افزایش بدهی‌ها و در نتیجه رشد پایه پولی و تداوم تورم، منجر شده است.

پژوهش انجام شده از این موضوع و اهمیت بالای آن، چنین نتیجه گرفته است که «به‌نظر می‌رسد سیاست‌گذار در تصویب قانون بودجه تصویر دقیقی از ارقام مصوب ندارد.»البته ارقام گفته‌شده به صورت بالقوه می‌توانسته بر رشد پایه پولی اثرگذار باشد و دقیقا نمی‌توان اثر این مساله بر رشد پایه پولی در سال‌های گذشته را سنجید. این پژوهش در این خصوص می‌گوید: «از آنجا که عملکرد ارقام فوق در دسترس نیست، نمی‌توان عنوان کرد که تکلیفات قانون بودجه چه میزان در افزایش پایه پولی سهم داشته است، اما در صورت تحقق، سهم قابل توجهی را دارد.»

توصیه‌های سیاستی برای بودجه‌های آتی

گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، در ادامه برخی از توصیه‌های سیاستی را به مجلس ارائه کرده که در بررسی لوایح بودجه سنواتی بعدی می‌تواند به کار بگیرد تا منجر به کاهش آثار تورمی بودجه شود. این توصیه‌ها از دو منظر ارائه شده است:‌

1- «اصلاح بندها و تبصره‌های تورم‌زا در قانون بودجه نسبت به لایحه»

- «تکلیف به بانک مرکزی برای استفاده از منابع بانک مرکزی از طریق بانک‌های عامل یا غیره»،

- «برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی»،

- «تکلیف به بانک‌های عامل برای اعطای وام از طریق منابع داخلی بانک‌ها»،

- «امهال یا بخشودگی از طریق بانک‌های عامل بدون تامین منابع ازسوی دولت» و

- «اعطای وام از منابع داخلی بانک‌ها با نرخ سود پایین‌تر از نرخ‌های مصوب یا بازار یا اعطای وامهای با دوره تنفس متفاوت از روال عمومی بانک‌ها»

2- «عدم اضافه کردن و تصویب تبصره‌ها و بندهای تورم‌زا».

در سال‌های گذشته در برخی از موارد، بندها و تبصره‌های تورم‌زا از ابتدا در لایحه تقدیمی دولت وجود نداشته و در فرآیند تصویب قانون در مجلس، توسط نمایندگان به قانون اضافه شده است.

این پژوهش در توضیح اهمیت این موضوع توضیح می‌دهد: «این‌گونه موارد از اهمیت بالایی برخوردار است؛ زیرا به طور معمول بندهایی که طی یک سال در قانون وارد می‌شوند، در سال‌های بعد از ابتدا در لوایح تقدیمی دولت قرار دارند و از آنجا که در سال‌های گذشته تعهداتی برای آنها ایجاد شده، امکان حذف آنها از قانون بودجه مشکل خواهد بود و از این‌رو‌ تبدیل به یک فرآیند دائمی تورم‌زا می‌شوند.» 

نویسندگان در ادامه موارد متعددی را برشمرده‌اند که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، از سوی نمایندگان اضافه شده‌اند و تعهدات مشابهی را در سال‌های آتی به همراه داشته‌اند که از عوامل مهم فشار بر پایه پولی و تورم بوده است.

پژوهش خبری//مریم سمردپی