ديدگاه بخش‌خصوصي کشور در مورد لايحه بودجه 97

به گزارش خبرگزاري صداوسيما از ايبنا؛ غلامحسين شافعي، رئيس اتاق بازرگاني، صنايع، معادن وکشاورزي ايران، علي فاضلي رئيس اتاق اصناف ايران­ و بهمن عبدالهي رئيس اتاق تعاون ايران به نمايندگي از بخش خصوصي در­­نامه اي به علي لاريجاني رئيس مجلس شوراي اسلامي، ديدگاه بخش خصوصي کشور را در مورد لايحه بودجه 1397 اعلام کردند.

در اين نامه آمده است:
همانگونه که استحضار داريد در کشور ما دولت بازيگر اصلي اقتصاد است که نقش قابل توجه و تعيين کننده ­اي در اين عرصه ايفا مي­‌کند و همه ساله در اواخر ماه آذر، با ارائه لايحه بودجه، اين اثرگذاري بيش از پيش رخ مي‌نماياند. بودجه مهم ترين سند مالي دولت و در واقع يک سند برنامه ريزي کوتاه مدت است که جهت گيري هاي يک ساله را روشن مي سازد و شاخصي براي سنجش توانايي هاي دولت در تجهيز و تخصيص منابع براي اجراي مأموريت هايش است. بودجه به عنوان برنامه کوتاه‌­مدت و ابزار اجرايي برنامه‌­هاي توسعه است. به همين جهت هم‌راستايي بودجه‌هاي سالانه با برنامه‌­هاي توسعه الزامي است. تعارض بين برنامه هاي توسعه و بودجه­ هاي سالانه، مانع تحقق اهداف ميان مدت برنامه‌­هاي توسعه مي­‌شود.

لذا اگرچه سند بودجه تنها براي يک سال تهيه مي شود اما تأثيرات آن تا چند سال ادامه دارد و از اين رو توجه به وضعيت بودجه ريزي و مشکلات و تاثيرات آن بر شاخص هاي اقتصادي به عنوان مهم ترين سياست مالي دولت، از اهميت بسزايي برخوردار است.

نگاهي به بودجه­‌هاي سالانه طي دهه‌­هاي اخير، مشکلاتي بنيادين را برايمان آشکار مي­‌سازد که هرساله شاهد تکرار آنها هستيم و راهکاري براي حل و فصل آنها ارائه نمي‌­شود و لايحه بودجه سال 97 نيز از اين قاعده مستثني نبوده است. مجموعه زير خلاصه اي اين موارد است که اتاق هاي بازرگاني، اصناف و تعاون احصا کرده و به استحضار مي رسد:
نگاه غالب در تدوين بودجه در کشور به گونه‌­اي است که به حجيم شدن دولت و تنگ ساختن فضا براي بخش خصوصي مي­‌انجامد. در لايحه بودجه 97، بودجه شرکت‌­هاي دولتي، بانک­‌ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت، حدود 68 درصد از بودجه کل کشور را تشکيل مي­‌دهد که با روح سياست­‌هاي اصل 44 و خصوصي سازي مغاير است.

بودجه‌­ريزي در کشور از لحاظ منطق بودجه­‌ريزي به شيوه­اي معکوس صورت مي‌­گيرد و بدون توجه به اصل تقدم منابع بر مصارف، همواره دولت­‌ها ابتدا مصارف خود را برآورد کرده و بر اساس آن به دنبال منابع درآمدي بوده‌­اند. درحالي‌که الزامي است بر اساس منابع درآمدي قابل حصول و پايدار، مصارف بودجه تنظيم شود تا دولت با کسري­‌هاي غيرمتعارف مواجه نشود. اين نحوه بودجه‌­ريزي، وابستگي شديد به قيمت و ميزان فروش نفت، پيش‌­بيني‌­هاي غيرواقعي از درآمدها و وابستگي بودجه به نرخ ارز را همواره در پي داشته است.
به عنوان شاهدي بر اين مدعا در لايحه بودجه سال 1397 مي توان به منابع و مصارف معادل 368 هزار ميليارد تومان اشاره کرد که نسبت به رقم 346 هزار ميليارد تومان، بودجه مصوب سال 1396، حدود 6.1 درصد رشد نشان مي‌دهد. اين در حالي است که در نيمه نخست سال جاري تنها 63 درصد از بودجه پيش بيني شده براي شش ماه اول سال 1396 تحقق يافته است. روال دولت هاي مختلف نيز براي تأمين اين کسري، اختصاص ندادن­­بودجه طرح هاي عمراني، استقراض از سيستم بانکي،­ پرداخت­ نکردن طلب صندوق هاي بازنشستگي انتشار اوراق تعهدزاي خزانه و اقداماتي از اين قبيل بوده که اقتصاد کشور را با مخاطرات گوناگوني مواجه ساخته است.

ايجاد تعادل ميان درآمدها و هزينه‌­ها در بودجه‌­ريزي، بدون چابک‌­سازي دولت محقق نخواهد شد. علي رغم تأکيد ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه مبني بر کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه هاي اجرايي به استثناي مدارس دولتي حداقل به ميزان 15 درصد، که در پايان سال دوم برنامه بايد حداقل به ميزان 5 درصد نسبت به وضع موجود کاهش يابد، هيچ اقدام عملي در اين زمينه در لايحه بودجه سال 1397 مشاهده نمي شود و حتي شاهد افزايش هزينه هاي دولت در اين بخش به ميزان 10 درصد هستيم.
طي يک دهه اخير سهم نفت در بودجه به طور متوسط حدود 35 درصد بوده که با توجه به تاثيرپذيري درآمدهاي نفتي از متغيرهاي خارجي، اين ميزان سهم به شدت ماليه دولت و شرايط اقتصادي را طي اين سال‌­ها با نوسان همراه ساخته است. وابستگي بودجه به نفت و نوسانات جهاني قيمت نفت، همواره باعث شکنندگي اقتصاد کشور شده است. اغلب سال­‌هايي که شاهد رشد درآمدها بوده‌­ايم، مخارج دولت به صورت غيرمتعارفي افزايش يافته و سال­‌هايي که درآمدهاي نفتي کمتر از ميزان قابل انتظار بوده، با کسري‌­هاي چشمگير مواجه شده­‌ايم. اين مساله­ ثبات نداشتن و گاهي نااطميناني را در فضاي اقتصاد کلان طي اين سال­‌ها ايجاد کرده و انگيزه براي سرمايه گذاري توسعه گرا مطابق سياس‌تهاي اقتصاد مقاومتي ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري توسط بخش خصوصي را به شدت کاهش داده است. فعالان اقتصادي نيز به خوبي آموخته‌اند که در شرايط نداشتن­­اطمينان و ابهام بهترين کسب و کار، ورود به فعاليت‌هاي زودبازده، پربازده و کم ريسک است که متاسفانه اين نوع فعاليت‌­ها نسبتي با بخش‌­هاي مولد اقتصاد ندارند. از اينرو براي حل اين معضل، دولت موظف به بستن کمربندها در راستاي کاهش هزينه‌­هاي غيرضروري و لزوم انضباط مالي براساس برنامه­‌اي منظم است. همچنين جايگزين کردن منابع درآمدي پايدار، باثبات و قابل تحقق براي پوشش هزينه­‌ها به جاي نفت بايد در دستور کار دولت قرار گيرد.

صندوق توسعه ملي راهکاري بوده است که با هدف تبديل بخشي از عوايد ناشي از فروش نفت و گاز، ميعانات گازي و فرآورده هاي نفتي به ثروت هاي ماندگار، مولد و سرمايه هاي زاينده اقتصادي و نيز حفظ سهم نسل هاي آينده از منابع نفت و گاز و فرآورده هاي نفتي تشکيل شده است. بر اساس بند (ب) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملي از منابع حاصل از صادرات نفت، ميعانات گازي و خالص صادرات گاز در سال اول اجراي قانون برنامه 30 درصد تعيين شده است که سالانه حداقل دو واحددرصد به اين سهم اضافه مي شود. علي رغم آنکه در تبصره (1) لايحه بودجه سال 1397، سهم صندوق توسعه ملي 32 درصد تعيين شده است اما در بندهاي متعدد براي منابع صندوق تصميم گيري شده است.

نرخ ارز و تعيين تکليف آن در بودجه نيز همواره بر اساس نيازهاي بودجه­‌اي دولت‌­ها مشخص شده است. اين مساله باعث عدم پيش­‌بيني­‌پذيري سياست­‌هاي ارزي براي فعالان اقتصادي شده است. در واقع دولت‌­ها بر اساس اينکه چه ميزان در سال آتي هزينه دارند و چه ميزان نفت مي­‌توانند در طي يکسال بفروش برسانند، نرخ ارز را تعيين مي­‌کنند تا هزينه‌­ها و درآمدها با هم تراز شوند. دولت موظف است براي جلوگيري از ابهام در فضاي کسب و کار، از اين روش تعيين نرخ ارز جلوگيري کند. نرخ ارز بايد بر اساس سياست­‌هاي پولي و نه بر اساس وضعيت ماليه دولت تعيين شود.

يکي از منابع درآمدي پايدار براي دولت مي­‌تواند حذف معافيت­‌هاي مالياتي براي بسياري از فعاليت­‌ها و نهادهايي باشد که به دلايل مختلفي نظير عدم شفافيت و يا برخورداري از رانت، از پرداخت سهم مالياتي خود سرباز مي­‌زنند و همه فشار مالياتي را به بخش‌­هايي که به طور شفاف در اقتصاد عمل مي­‌کنند، نظير توليدکننده‌­ها وارد مي‌­سازند. از طرفي دولت توجه کافي به وضعيت رونق يا رکود اقتصاد ندارد و براي تامين درآمد خود، حتي در دوران رکود، اين فشار را براي بخش­‌هاي مولد کاهش نمي‌­دهد. چنانچه در لايحه بودجه 97 نيز شاهد رشد حدود 15 درصدي درآمدهاي مالياتي نسبت به بودجه سال 96 هستيم. اين در حالي است که عملکرد شش ماهه سال 1396 نشان مي دهد که تنها حدود 74 درصد از اين درآمدها محقق شده است.

افزايش ماليات ها بدون گسترده شدن پايه­‌هاي مالياتي و عدم شناسايي فعاليت­‌هايي که از شفافيت برخوردار نيستند، مي‌­تواند در دوره رکود فشار مضاعف به بخش‌­هاي توليدي وارد آورد. تسريع در استقرار سيستم جامع مالياتي مي‌تواند ضمن جلوگيري از فرار مالياتي، نسبت به اجراي قوانين مالياتي و اخذ ماليات عادلانه، مطابق قانون و مقررات، زمينه هاي لازم را فراهم کند. همچنين بايد از رفتارهاي تبعيض­‌آميز بين فعاليت­‌ها و نهادها در پرداخت ماليات به ويژه ماليات بر ارزش افزوده پرهيز شود و با شفاف سازي درآمدهاي همه فعاليت ها و ارگان‌­ها، کل جامعه در تامين درآمدهاي مالياتي دولت سهيم باشند. در نهايت ماليات بر مجموع درآمد راهکاري است که مي تواند افرادي را که به طرق مختلف و از راه‌­هاي غيرمولد کسب درآمد مي­‌کنند، وادار به پرداخت ماليات کند.

دولت‌­ها زماني­که با کسري بودجه مواجه مي­‌شوند، هزينه‌­هاي عمراني را فداي هزينه­‌هاي جاري مي­‌کنند. براساس گزارش مرکز پژوهش هاي مجلس، در 19 سال گذشته معادل 97 درصد از اعتبارات جاري سالانه محقق شده در حالي که از اعتبارات عمراني تنها حدود 69 درصد تحقق يافته است. اين امر نشانگر آن است که از نظر دولت هاي مختلف همواره پرداخت هزينه هاي جاري بر پرداخت‌هاي هزينه عمراني اولويت دارد که نتيجه اين رويکرد ،طولاني شدن مدت زمان اجرا و افزايش قيمت تمام شده طرح هاي عمراني حداقل به ميزان 2 الي 3 برابر برآوردهاي اوليه است، انتظار مي‌رفت که در لايحه پيشنهادي بودجه سال آينده در اين رابطه بازنگري اساسي بعمل آيد که اين اقدام صورت نگرفته است. بودجه عمراني در لايحه سال 97 با کاهش 15 درصدي مواجه شده است که تحقق همين رقم نيز با توجه به کسري بودجه اي که براي سال آتي پيش بيني مي شود، چندان قطعي نيست.

از اين رو پيشنهاد مي­‌شود در شرايطي که دولت با تنگناي مالي مواجه مي­‌شود به جاي برداشت از محل پروژه‌­هاي عمراني، اصلاحيه بودجه ارائه کند تا هم عملکردها شفاف باشد و هم امور عمراني فداي هزينه­‌هاي جاري نشود. از طرف ديگر در تصويب طرح‌­هاي عمراني بايد فارغ از رويکردهاي سياسي، طرح‌­هايي که براي فعاليت و حضور فعالان اقتصادي اولويت دارد، مد نظر قرار گيرد. و از تصويب طرح‌­هايي با انگيزه­‌هاي سياسي و رانتي بدون توجه به نياز کشور جدا خودداري شود.

با عنايت به مواضع اعلام شده از سوي دولت در رابطه با صادرات غيرنفتي انتظار مي‌­رفت که اعتبار لازم براي پرداخت تعهدات سال هاي گذشته دولت از بابت جوايز صادراتي و همچنين اعطاي کمک هاي جديد به صادرات، در لايحه بودجه سال 97 پيش بيني شود که رديف بودجه مرتبط با مشوق هاي صادراتي در اين لايحه مشاهده نمي‌شود.
طي سال­‌هاي اخير شاهد آن بوديم که دولت­ براي پوشش هزينه‌­هاي غيرمتعارف خود و در راستاي تراز کردن سند بودجه، منابعي را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه، بيش از توان خود، در نظر گرفته که خطر عدم توازن وضع مالي دولت در سال­‌هاي آتي را در پي دارد و بحران بدهي را براي دولت­‌هاي آينده در پي خواهد داشت.

در قانون بودجه سال 97 کشور مقرر شده است که حداقل معادل 83 هزار ميليارد تومان از طريق استقراض از بازار سرمايه (صدور اوراق مشارکت، صکوک و اوراق خزانه)، تامين و مورد استفاده دولت، شرکت هاي دولتي و ساير بخش ها قرارگيرد. با توجه به پايين بودن ظرفيت بازار سرمايه در تامين منابع مالي، در حال حاضر، به هر ميزان که دولت اتکاء خود را در تامين منابع مالي مورد نياز به اين بازار افزايش دهد به همان ميزان، عرصه، براي تامين مالي مورد نياز بخش خصوصي و تعاوني تنگ تر خواهد شد. اين در حالي است که بخشي از منابع مالي تامين شده از اين طريق به مصرف هزينه هاي جاري دولت مي رسد. به طور مثال در سال 96 و 97، بازپرداخت بخشي از بدهي هاي سال هاي گذشته نيز، از طريق انتشار مجدد اوراق بدهي ياد شده صورت گرفته و ادامه اين وضعيت، باعث افزايش روز افزون بدهي ها و بغرنج تر شدن وضعيت مالي دولت مي‌شود که بايد از اين امر اجتناب شود.

از طرف ديگر به دليل حجم بالاي اوراق منتشره و رقابت بين بانک ها و بازار بدهي جهت جذب سپرده هاي مردم، اين پتانسيل وجود دارد که نبرد قيمتي شکل گيرد که علي رغم کاهش نرخ تورم، مانع از کاهش نرخ سود بانکي شود؛ اتفاقي که در سال جاري نيز شاهد آن بوده ايم. لذا دولت بايد در استفاده از اين ابزار جهت تأمين مالي، تمام جوانب امر را مد نظر قرار دهد و سياست بهينه را اتخاذ کند.

دولت در حال حاضر يکي از بزرگترين بدهکاران کشور مي باشد. بدهي هاي دولت به شبکه بانکي، صندوق تأمين اجتماعي و بخش‌­هاي غير دولتي از عمده ترين مواردي است که فضاي کسب و کار را متأثر ساخته است و در لايحه بودجه سال 1397 نيز نشاني از عزم دولت براي حل اين مشکلات مشاهده نمي‌شود.

يکي از نکات حائز اهميت در واگذاري شرکت ها و طرح هاي سرمايه گذاري به بخش خصوصي يا تعاوني، موضوع واگذاري به اشخاصي است که از اهليت فني، تخصصي و صلاحيت هاي مديريتي و اجرايي لازم برخوردار باشند. اين موضوعي است که متاسفانه همواره از آن غفلت شده، در حاليکه بايد در تمام واگذاري ها به عنوان شرط اصلي مورد توجه قرار گيرد و بجاست که در لايحه بودجه 97 کشور مدنظر قرار گيرد.

در تبصره 3 بودجه سال 96 سقف تامين مالي خارجي(فاينانس) براي طرح ها، علاوه بر باقيمانده سال هاي، قبل معادل 50 ميليارد دلار در نظر گرفته شده است. در همين تبصره در لايحه بودجه 97 نيز علاوه بر باقيمانده سهميه سال قبل، معادل 30 ميليارد دلار پيشنهاد شده است. با توجه به اينکه اين روش نحوه تامين مالي، هزينه و ريسک بالائي براي کشور به همراه دارد، نحوه بازپرداخت آن موجب نگراني بخش خصوصي و تعاوني است. به علاوه بايد متذکر شد که تامين مالي فاينانس تقريبا در انحصار بخش دولتي است و هر زمان هيئت­­­وزيران بر روي تامين مالي خارجي يک پروژه ملي به توافق رسيده اند، آن را به تصويب رسانده و فاينانس خارجي تنها به يافتن يک تامين کننده خارجي معتبر محدود بوده است. دولت با پشتوانه‌اي که از بيت‌المال دارد و با يک ضمانتنامه امضا شده توسط وزير متولي پروژه، در هر شرايطي سرمايه طرف خارجي را تضمين مي‌کند. اما اين کار و تامين وثايق مورد نياز بانک ها توسط بخش خصوصي و تعاوني به سادگي امکان پذير نيست. و بخش­‌هاي غير دولتي از استفاده از اين امکان محروم شده­اند بنابراين لازم است در مورد راه حل هاي اين موضوع در بودجه 97 تمهيداتي انديشيده شود.

اصلاح ساختار و نظام توزيع به عنوان حلقه مهم از زنجيره ارزش توليد در فرايند تأمين تا توزيع از ضروريات مهم کشور در مديريت قيمت نمام شده کالاها تلقي مي‌شود و به منظور حصول به اقتصاد، با رويکرد درون­زا و برون­نگر براي حمايت از توليدات داخلي و نيز رقابتي نمودن کالاها جهت صادرات، لحاظ کردن تبصره­اي در بودجه سال 97 در جهت اصلاح ساختار و ساماندهي نظام توزيع، از ضروريات مورد نظر اتاق‌­ها است.