ارزیابی عملکرد؛شورای نگهبان قانون اساسی و چهل سالگی انقلاب

پژوهش خبری صدا وسیما:در چهلمین سال پیروزی انقلاب اسلامی قرار داریم و در گذر از این مدت یکی از ارکان و نهادهایی که همواره مورد چالش و هجمه قرار گرفته شورای نگهبان قانون اساسی است. شورای نگهبان قانون اساسی از نهادهای اصلی و بنیادی نظام جمهوری اسلامی است که در بیست و ششم تیر سال 1359  تشکیل شد.

شورای نگهبان که نهادی فراقوه­­ای با ترکیبی از شش فقیه و شش حقوقدان است جایگاه ویژه­ ای در قانون اساسی دارد. به طوری که مجلس شورای اسلامی در رأس قوه مقننه جز در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش حقوقدان شورای نگهبان، بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد. در حقیقت شورای نگهبان حافظ و پاسدار احکام اسلامی و قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی است.

به بهانه سالگرد تأسیس شورای نگهبان و در چهلمین سال پیروزی انقلاب اسلامی درباره جایگاه و اهمیت این نهاد در ساختار نظام جمهوری اسلامی و ارزیابی عملکرد شورای نگهبان در مدت چهار دهه گذشته در مصاحبه ­ای از دکتر هادی طحان نظیف عضو هیات علمی و معاون آموزشی دانشکده حقوق دانشگاه امام صادق(ع) جویا شدیم که نوشتار ذیل محتوای آن مصاحبه است.

اهمیت و جایگاه شورای نگهبان قانون اساسی

- همه کشورها عالی­ترین سند که الزام حقوقی دارد و در رأس سلسله مراتب هنجارهای حقوقی هم قرار دارد «قانون اساسی» است. این سند به تصویب مردم هم رسیده است. قانون اساسی در بردارنده مهم‌ترین ارزش‌های مردمی، شاخص‌های حکمرانی، اساسی ترین ضوابط مدیریت کلان جامعه، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مقامات عالی و نهادهای مختلف حاکمیت و تبیین حقوق ملت است. لذا از اهمیت فوق‌العاده‌ای برخوردار است. ما یک اصلی هم داریم به نام «اصل سلسله مراتب» که بر اساس این اصل باید دقت شود که نهادهای پایین دست، اسناد پایین دست که در مواردی اجازه تصویب قوانین و مقرراتی را دارند قواعد الزام آور بالادست را که در بحث اینجا، قانون اساسی است را رعایت بکند. در کشور ایران این جایگاه یعنی جایگاه صیانت از قانون اساسی که البته در نظام حقوقی ما بعلاوه موازین شرعی هم شده (یعنی دوقسم است یک قانون اساسی و دو موازین شرعی) بر عهده شورای نگهبان گذاشته‌اند. یعنی در یک کلام، شورای نگهبان بحث صیانت از هنجارهای برتر را بر عهده دارد.

هدف دادرسی اساسی این هست که بر امر مهم فوق الذکر دقت بکند که نهادهای پایین‌ دست و مراجع پایین دست الزاماتی را که نهادهای بالا دست و اسناد بالادستی فراهم می‌کنند را زیر پا نگذارند و آن‌ها را در حوزة قانون و مقررات به آن دقت کنند و لحاظ کنند و کمتر نظامی را می‌توانیم پیدا کنیم که برای دادرسی اساسی جایگاه والایی را در نظر نگرفته باشد. در کشور ما این امر مهم بر عهدة شورای نگهبان قرار داده شده است.

پیشینه و سابقه نهادی همچون شورای نگهبان

پیش از انقلاب و در جریان انقلاب مشروطه در قانون اساسی مشروطه، و در متمم آن اصلی به نام "اصل تراز" با تلاش­­هاي مجتهد مبارز شیخ فضل ا... نوری آورده شد که وظیفه‌اش خیلی نزدیک به وظیفه شورای نگهبان کنونی بود. فقط یک اشکال اجرایی داشت و آن اینکه این اصل هیچ وقت فرصت اجرا را پیدا نکرد. به خاطر مشکلاتی که در مقام عمل با آن  مواجه بود. یکی از این مشکلات این بود که جایگاه شاه در نظم سیاسی مشخص نشده بود. خود اصل دقیق نگاشته نشده بود و در قوانین عادی هم ابهاماتش برطرف نشده بود. اختلاف نظراتی که اشخاص داشتند، چه روحانیون و چه روشنفکران همه و همه این‌ها باعث شد که این اصل ولو یک بار هم در عرصه عمل نتواند اجرا شود، ولی به لحاظ پیش‌بینی به قول معروف این اصل در قانون اساسی قبل انقلاب، در قانون اساسی انقلاب مشروطه و متمم آن پیش‌بینی شد. اما پس از انقلاب اسلامی با توجه به دقت‌هایی که بود و حساسیت‌هایی که بر روی این مسئله وجود داشت، یعنی نظارت بر احکام شریعت و صیانت از آن‌ها براین مسأله خیلی دقت شد. در قانون اساسی اصول متعددی به بحث شورای نگهبان و وظایفش رواج پیدا کرد. از اصول 91 تا 99 قانون اساسی به طور خاص در مورد شورای نگهبان هست و جای جای قانون اساسی چه در مقدمه و چه در اصول دیگر ما اصولی را داریم که متعرض بحث شورای نگهبان شده است. لذا از همان ابتدا کار محکم و مستحکم شروع شد و در خلال این حدود 40 سال هم به این موارد توجه شد و در مقام عمل اساساً قانونی را که شورای نگهبان به آن نظر ندهد و نظرش لحاظ نشود نمی‌توانیم بگوییم که این مصوبه اصلاً لباس قانون به خودش می‌گیرد. تصریح اصول قانون اساسی این هست که باید جای جای این موارد شأن شورای نگهبان مراعات شود و شورا بتواند نظرات خودش را به مصوبات مجلس بدهد و مجلس هم بالاخره باید آن‌ها را رعایت کند تا در فرآیند تقنین آن مصوبه که ابتکار آن گزارش از طرح یا لایحه بوده است که نهایتاً به قانون بیانجامد.

وظایف شورای نگهبان

با توجه به قانون اساسی و اصولی که ذکر شد شورای نگهبان دارای وظایف مختلفی است. می‌توانیم وظایف شورا را در دو دسته تقسیم بندی کنیم. یک سری از وظایف، وظایف اصلی شورا هستند. اصلی به این معنا که مستمر و دائمی هستند. و یک سری از وظایف، وظایف فرعی هستند که به صورت موردی و شاید بشود گفت به صورت استثنایی مواردی هستند که شورای نگهبان باید در آن امور مشارکت داشته باشد. این اصلی و فرعی به این معنا نیست که مثلاً موارد فرعی از اهمیت کمتری برخوردار هستند. منظور این است که یک سری از وظایف مستمر؛ یک سری وظایف موردی و استثنایی و مشارکتی هستند.

وظایف اصلی شورای نگهبان

- وظایف اصلی را شاید بتوان در چند مورد خلاصه‌شان کرد.

 وظایف فرعی شورای نگهبان

  وظایف فرعی شورای نگهبان به این معنا نیست که کم اهمیت هستند اما نسبت به موارد اصلی مقداری شمولیت­شان یا استمرار و دائمی بودنشان محل بحث است.

 ارزیابی عملکرد چهار دهه گذشته شورای نگهبان

- اگر بخواهیم 4 وظیفه ابتدایی را ارزیابی کنیم؛ شورای نگهبان در حوزه تقنین حضور بسیار جدی و مستمری را از ابتدای انقلاب داشته است. یعنی در فرآیند قانون دیده شده و اگر شورای نگهبان در مصوبه‌ای نظر ندهد این مصوبه تبدیل به قانون نمی­شود. البته یک فرضی را قانون اساسی گفته است که اگر ظرف زمان مثلاً ده روز هم می‌توانند تمدید کنند نظر نداد، خود به خود به قانون تبدیل می‌شود. که این یک حالت استثنایی دارد. شاید به تعداد انگشتان دست از این قوانین داشته باشیم. یعنی اینکه شواری نگهبان نسبت به مصوبه‌ای نظر نداده و خود به خود به قانون تبدیل شده است. لذا در این حوزه شورای نگهبان حضور بسیار جدی از ابتدای انقلاب داشته است. می توانیم بگوییم پر رنگ­ترین حضور شورای نگهبان در این عرصه است که شاید مهمترین وظیفه شورا هم شاید همین باشد. در فرآیند قانون­گذاری تطبیق مصوبات مجلس با موازین شرع و قانون اساسی که شورای نگهبان این کار را به صورت مستمر انجام داده است. هفته‌ای 1 جلسه یا دو جلسه و به تناسب موضوع شاید همه روزهای هفته جلسه داشته است. در ارزیابی عملکرد شورای نگهبان در این خصوص، این نهاد خیلی جدی در این موضوع از ابتدای انقلاب تاکنون حضور و بروز داشته است.

- در خصوص انتخابات هم بر اساس تکلیفی که قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان گذاشته، این نهاد وظیفه نظارت بر انتخابات را بر عهده داشته و طبق نظری که شورای نگهبان دارد این نظارت را نظارت عام، استصوابی و بر تمام مراحل پیش‌بینی کرده است. لذا حضور و بروز شورای نگهبان در حوزه انتخابات را می‌توانیم بگوییم که یکی از حقوق اساسی مردم است. مقوله‌ای اجماعی که معمولاً دولت‌های مختلف به عهده داشته‌اند. مقوله نظارت بر فرآیند انتخابات چه در حوزة صلاحیت و چه در برگزاری و صحت انتخابات، حوزه‌های مختلفی که با این مسئله مواجه بوده‌اند. در این موضوع حضور و بروز جدی از شورای نگهبان شاهد بوده‌ایم. البته فقط در آن انتخابات‌هایی که بر اساس قانون اساسی حق ورود به آن را داشته است. طبعاً در خصوص انتخابات شورای اسلامی شهر و روستا نه قانون اساسی برای آن حقی شامل بوده و نه خود شورای نگهبان به آن ورود می‌کند.

- مورد سوم که بخواهیم ارزیابی کنیم در مقوله تفسیر قانون اساسی که بسیار موضوع مهمی هم است. از ابتدای انقلاب تا کنون تفاسیر متعددی از شورای نگهبان نسبت به قانون اساسی شاهد بوده ایم. البته تفسیر هرچه کمتر باشد بهتر است. بالاخره هر تفسیری یک محدودیتی بر متن اصلی است. ولی در مواردی که مجریان و کسانی که کارگزاران اجرایی بوده‌اند خلاءهای اجرایی با آن مواجه بوده‌اند و یا نقصان‌هایی با آن مواجهه بوده‌اند که فهمشان از قانون اساسی نتوانسته کمکی کند، در پیشبرد امور از شورای نگهبان طلب تفسیر کرده‌اند. شورای نگهبان هم عمدتاً در این موارد تفسیر کرده است. البته در مواردی هم بوده که شورای نگهبان نصاب لازم برای تفسیر را نداشته، بحث و بررسی در شورای نگهبان انجام شده ولی رأی لازم را که برای تفسیر که سه چهارم هست یعنی 9 نفر به بالا نداشته است، شورای نگهبان همان‌جا اعلام کرده که در این مورد به نظر تفسیری نرسیده‌ام.

در مورد وظیفه آخر هم که نظارت فرعی فقهای شورای نگهبان آن هم مثل امر اول یعنی نظارت بر قانون اساسی به صورت جاری در حال انجام است. یعنی استعلام­هایی که دیوان عدالت اداری از شواری نگهبان می‌کند، هفتگی در جلسات شورای نگهبان و در جلسات فقهای شورای نگهبان موضوع بررسی می‌شود و آن ادعایی که افراد دارند که این موضوع خلاف شرع هست یا نه؟ این مصوبه، این بخشنامه، این آیین نامه مورد بررسی و تحقیق قرار می‌گیرد و پاسخ آن استعلام مورد بررسی قرار می‌گیرد که دیوان عدالت هم بر همان مبنا نظر می‌دهد. می‌توانیم بگوییم که واقعاً در این حوزه‌ها عملکرد شورا یک عملکرد قابل دفاع و همواره حاکی از این بوده که هم به ارزش‌های نظام اسلامی توجه داشته و هم حقوق ملت و حقوق افراد را مد نظر داشته است. البته ما باید این موارد را به صورت جزیی مثل رای دیوان عدالت اداری را که بر مبنای نظر شورای نگهبان بوده و یا مثلا یک قانون خاص را مورد تطبیق قرار بدهیم که این را به صورت عینی و ملموس نشان می­دهیم که دفاع از اسلامیت نظام است یا دفاع از حقوق مردم که مثلا به چه معنایی است. به طور خاص مثلا در جایی که دستگاه اجرایی معترض موضوعی شده که حقوق مردم حقوق اشخاص با تضییع مواجه بوده در آنجا شورای نگهبان جلوی این امر را گرفته و این ورود را به معنای حفاظت و صیانت از حقوق مردم بوده است. این امر را در خصوص انتخابات هم می‌بینم. جاهایی که شورای نگهبان ورود می‌کند مواردی هستند که حق‌الناس است و حقوق همه مردم را باید لحاظ کند و باید یک نظری را بدهد.

پژوهش خبری // گروه سیاسی