بررسی موانع کارایی و اثربخشی شوراهای اسلامی شهر

پژوهش خبری صدا وسیما: مشارکت مردم در اداره امور کشور هدیه انقلاب اسلامی به مردم ایران است. در 40 سال گذشته مردم با حضور در انتخابات خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی شهر و روستا، فرد یا افرادی را به نمایندگی از خود بر می‌گزینند تا اوضاع را آن­گونه که می‌خواهند، سامان دهند. در بین این نهادها، شوراهای اسلامی شهر و روستا از دو جهت متفاوت است: اين شوراها سن کمتري دارند. هر چند شوراهای اسلامی شهر و روستا از ابتدای انقلاب اسلامی مورد توجه قانون‌گذاران بود، اما دو دهه بعد از انقلاب، اين نهاد موجوديت يافت. نکته دوم اين است که شوراهاي اسلامي با توجه به اينکه بر مبناي محل زندگي افراد ايجاد مي‌شوند، فاصله میان مردم و منتخب‌شان را کمتر مي‌کند. اما آيا شوراها در تحقق اهداف خود موفق بوده‌اند؟ چه موانعي بر سر راه کارآمدي و اثربخشي آنها وجود داشته است؟ براي رفع اين موانع چه بايد کرد؟ در مطلب پيش رو دکتر هادی ویسی، استاد جغرافیای سیاسی و پژوهشگر حوزه شوراهاي اسلامي، موانع و راهکارهاي کارآمدي و اثربخشي شوراهاي اسلامي شهر را بر شمرده است. 

  اهميت شوراها

نظام‌های سیاسی جهان به سه دسته اصلی تقسیم مي‌شوند: نظام‌های سیاسی فدرال، شبه فدرال (ناحیه‌ای) و تک ساخت. در دهه‌های اخیر نظام‌های سیاسی مختلف از جمله متمرکز و تک ساخت هم، به دلیل پیچیدگی امور به مشارکت مردم در اداره امور محلی روي آورده‌اند. اين مهم در ايران با آموزه‌های دینی نیز سازگار است. در قرآن کریم و احادیث ائمه اطهار (علیهم السلام)، اهميت مشارکت مردم در امور عمومي، بسيار مورد توجه قرار گرفته است. بر همين اساس بعد از انقلاب اسلامي، چند اصل مقدماتی و فصل هفتم قانون اساسی به شوراهای اسلامی شهر و روستا اختصاص یافت. انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا هم نخستین بار در اسفند 1377 برگزار شد. تاکنون پنج دوره انتخابات برگزار شده است؛ اما همچنان بعد از گذشت 20 سال شک و تردیدهای زیادی درباره کارآمدي اين نهاد مهم به ويژه در شهرها وجود دارد.

  موانع کارايي و اثر بخشي شوراهاي اسلامي شهر

• فرهنگ مشارکت در اداره امور عمومی، چندان ریشه‌دار نیست. تا قبل از انقلاب اسلامی، کشور ایران، قائم به حکومت ­های فردی و مطلقه بود و مردم نقش زیادی در حوزه حکومت و تصمیم‌گیری در اداره امور عمومی نداشتند. طبیعتاً در چنین فضایی فرهنگ مشارکت و دموکراتیک تقويت نمي‌شود.
• متن قانون در خصوص شوراهای اسلامی گویا و شفاف نیست. در قانون اساسی مشخص نشده است که شوراها «برای پیشبرد سریع برنامه­ های اجتماعی، اقتصادی و ...»، دارای چه اختیاراتی هستند. بر اساس قانون، شوراهای اسلامی دارای ماهیت تصميم­ گيری و اداره ‌کردن امور در سلسله ‌مراتب محلی هستند که این به معنای نگاه سياسي ـ اداري قانون اساسی به شوراهای اسلامی است. از سوی دیگر قانون اساسی در اصل صد، شوراها را منحصر به امر «نظارت در امور محلی» کرده است. اگرچه وظیفه تصمیم ­گیری و نظارت مکمل یکدیگر بوده و از اهم وظایف پارلمان‌های ملی و محلی است؛ اما در قانون اساسی مشخص نیست که شوراهای اسلامی دارای هر دو وظیفه فوق هستند یا خیر. این ابهام باعث کشمکش­ های زیادی در خصوص وظایف شوراها شده است. برخی به استناد اصل هفتم قانون اساسی[1]، وظایف شوراها را «تصمیم­ گیری و اداره امور محلی» می‌دانند؛ اما برخی دیگر بنا به اصل صد قانون اساسی[2] وظایف آنها را منحصر به «نظارت در امور محلی» عنوان مي‌کنند. در قانون شوراهای اسلامی و اصلاحات آن به عنوان اساسنامه این نهاد هم، کمتر مفاهیمی نظیر انتخاب، نصب، عزل و تصویب (بدون شرط) به چشم می­خورد و بیشتر مفاهیمی نظیر نظارت، محافظت، حفظ، پيشنهاد، تشويق، ترغيب، همکاري، پیگیری، مشارکت، خودياري، امداد، ارشاد و راهنمايي دیده می­شود که هیچ یک مفهوم تصمیم ­گیری را در بر ندارد.
• قانون، اختیارات شوراها و وظایف نظارتی آنها را منحصر به امور شهرداری­ ها کرده است. از اين منظر شوراها بيشتر شوراي شهرداري هستند و نه شورای شهر یا کلان­شهر. با تصمیم ­گیری شورا و اجرای شهرداری­ ها، خدمات شهری محدودی نظیر نظافت شهری، فضای سبز و ارائه خدمات فرهنگی و تفریحی و نظارت بر ساخت و ساز و تأمین بخشی از زیرساخت­ های شهری عرضه می­ شود. شوراها همچنين در مواردی نظیر نام­گذاری معابر و اماکن شهری و آئین­ نامه تابلوها و بنرهای تبلیغاتی در سطح شهر، تصمیم‌گیری مي‌کنند. در قانون شوراها به ندرت مواردی در خصوص تصمیم­ گیری یا نظارت بر مسائل امنیت، بهداشت، آموزش، بیمه، انرژی (آب، برق، گاز)، شبکه­ های ارتباطی و حمل و نقل، فاضلاب، محیط­ زیست و سیاست شهری یا کلان­شهری مشاهده می­ شود. به عبارت دیگر قدرت و منابع در اختيار سازمان‌هاي مختلف دولتي است و شوراهای اسلامی به عنوان نهاد مردمی و دولت محلی، قدرت مانور اندکی دارند. نگاهی گذرا به قانون شوراها نشان می‌دهد وظیفه شوراها عمدتاً دارای ماهیت ارشادی، مشاوره­ای، راهنمایی، شناسایی، تشویقی، محافظتی و پيشنهادی است. بدیهی است از این واژه ­ها قدرت تصمیم ­گیری و اختیار برای کنترل و اداره امور عمومی برداشت نمی­ شود.
• با تغيير قانون شوراها به تدريج از حدود اختیارات شوراها کاسته شده است. اولین قانون رسمی شوراهای اسلامی شهر و روستا در سال 1361 به تصویب رسید که با انجمن‌های صدر مشروطه انطباق داشت و سطوح مختلف محله، منطقه، شهر، بخش، شهرستان، استان و در نهایت شورای عالی استان‌ها را در بر مي‌گرفت. قانون مصوب 1375 اما بسیار محدود است و سطوح روستا، شهرک، شهر و بخش را شامل مي‌شود و اختیارات محدودی را به شوراها مي‌دهد. اين اختیارات جنبه مشورتی و پیشنهاد و نوعی اظهار کردن دارد و قدرت تصمیم‌گیری قاطع به اعضاي شورا نمي‌دهد. البته با اصلاحاتی که در دوره‌های بعد انجام شد، شوراها به لحاظ شکلی در روند مطلوب‌تري قرار گرفته‌اند.
• قانون شوراها نگاهي یکسان به شهرها دارد. قانون‌گذار تنها در تعداد اعضای شورا و مقداری هم در سطح تحصیلات کاندیداها تفاوت قائل شده است و در حوزه اختیارات و تصمیم‌گیری آنها تفاوت چندانی لحاظ نکرده است.
• در خصوص ماهيت سياسي شوراها اختلاف‌نظر وجود دارد. منظور از سیاسی شدن چیست؟ آیا سیاست به معنای جانبداری از حزب و تلاش برای تأمین منافع گروهی و قشری است؟ آیا سیاسی بودن به معنای تامین اهداف و سلایق سیاسی طیف خودی است؟ یا اينکه سیاست به معناي تدبیر و رسیدگی به مشکلات مردم و حل و فصل آنهاست؟ مهم اين است که شوراها نبايد وارد رقابت‌های گروهی و حزبی با جنبه تامین منافع شخصی یا گروهی شوند.
• نهاد شورا و مشارکت مردم در اداره امور شهر جنبه تبلیغاتی پیدا کرده است. براي پرهيز از تبعات منفي اين موضوع مي‌بايست قانون شوراها با نگرش انبساطی و تفویض اختیار بیشتري مورد تجديد نظر قرار گيرد و در عین حال نهادهای نظارتي قدرتمندی فعاليت شوراها را رصد نمايند.
• عدم استقلال مالی شوراهای اسلامی شهر یکی از عوامل آسیب‌زا و موانع پیش روی توسعه است. وابستگی به کمک‌های دولت مرکزی، استقلال شوراهای اسلامی شهر را مخدوش و زمینه دخالت و تأثیرگذاری دولت مرکزی بر شوراهای اسلامی شهر را فراهم کرده است.

براي مقابله با اين موانع چه بايد کرد؟

• فرهنگ­ سازی از طریق رسانه ­های عمومی جهت ارتقاء شأن و منزلت شوراهای اسلامی در اداره امور محلی.
• به منظور حفظ استقلال شوراها و عدم دخالت دولت در سیستم شوراها، شورای عالی استان­ها به عنوان مرجع نهایی و نهاد سیاست­گذاری و برنامه ­ریز تمام عیار مورد توجه قرار گيرد.
• اختیارات و وظایف شوراهای کلان­شهرها متناسب با مسائل و مشکلات کلان­شهرها از شوراهای شهرهای متوسط و کوچک تفکیک شود.
• در بازنگری و اصلاح قانون شوراها، شوراهای محله و منطقه در الگوی کلان­شهرها تعریف شود و شورای شهر، منتخب شورای محلات و مناطق شهری باشند. این الگو می­تواند الگویی دموکراتیک ­تر و کارآمدتر باشد.
• تأسیس شورای منطقه کلان­شهری (و نه صرفاً مادرشهر) بر اساس منتخبان شورای محلات و مناطق شهری و ممانعت از افتراق واحدهای شورایی با دیگر شوراها در منطقه کلان­شهری.
• برگزاری کلاس ­ها، کارگاه ­ها و دورهای آموزشی جلب مشارکت شهروندی، تصمیم­ گیری شورایی، جذب سرمایه­ گذاری در بخش ­های عمرانی، فرهنگی و خدماتی شهری زیر نظر شورای عالی استان­ها یا شورای منطقه کلان­شهری برای شوراهای اسلامی محلات و مناطق شهری.
• در بازنگری و اصلاح قانون شوراها نوع نظارت، ابزارهای قانونی نظارت و قلمرو نظارت شوراهای اسلامی تعیین شود و دامنه نظارت آنها از نهاد شهرداری فراتر رود و همه امور محلی را در بر گیرد.
• واگذاری تدریجی برخی امور محلی و خدمات شهری به شوراها و شهرداری­های کلان­شهری که در حوزه اختیارات سازما­­­­­­­­­ن‌های دولتی است. امور محلی نظیر پلیس محلی یا شهری، مهدکودک ­ها و دبستان­ ها، خانه­ های بهداشت و بهیاری­ ها، امور محلی و خدماتی مخابرات، فاضلاب، برق، آب و گاز و نظایر آن باید به نهادهای محلی واگذار شود.
• ابلاغ سیاست ­ها در خصوص شوراهای اسلامی (دولت محلی) و تهیه سند یا نقشه ‌راه کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت شوراهای اسلامی و افق آینده آن.

پژوهش خبری  // گروه سیاسی - داخلی

 ----------------------------------------------

[1] . طبق‏ دستور قرآن‏ كريم‏: "و امرهم‏ شوري‏ بينهم‏" و "شاورهم‏ في‏ الامر" شوراها، مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏، شوراي‏ استان‏، شهرستان‏، شهر، محل‏، بخش‏، روستا و نظاير اينها از اركان‏ تصميم‏ گيري‏ و اداره‏ امور كشورند. موارد، طرز تشكيل‏ و حدود اختيارات‏ و وظايف‏ شوراها را اين‏ قانون‏ و قوانين‏ ناشي‏ از آن‏ معين‏ مي‏ كند.

[2] . برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورائی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب ونظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد قانون معین می کند.