دستاوردهای تصویب طرح اصلاح قانون عملیات بانکی بدون ربا

پژوهش خبری: اجماع فراگیری در بین گروه های مختلف کشور از مسئولین و عامه مردم گرفته تا نخبگان و کارشناسان مذهبی و اقتصادی، تولیدکنندگان و ... وجود دارد که بخش زیادی از مشکلات اصلی اقتصادی کشور به نظام بانکی معیوب فعلی بازمی گردد به گونه ای که به جرات می توان گفت که تحقق اقتصاد مقاومتی بدون اصلاح این نظام بانکی، امکانپذیر نیست. به عنوان مثال، حمایت از تولید داخل و تقویت آن، ستون فقرات اقتصاد مقاومتی و یکی از محورهای اصلی و کلیدی حاکم بر سیاست های اقتصاد مقاومتی است. این امر نیز بدون برطرف شدن مشکل تامین منابع مالی لازم برای بنگاه های تولیدی کشور است امکانپذیر نیست اما نظام بانکی معیوب کشور به عنوان تامین کننده اصلی این منابع مالی به وظایف خود در این بخش به خوبی عمل نمی کند به گونه ای این موضوع به بزرگترین و مهم ترین مشکل بنگاه های تولیدی کشور در سال های اخیر تبدیل شده است. در همین راستا نیز جمعی از نمایندگان مجلس طرحی را برای اصلاح مهم ترین قانون نظام بانکی کشور یعنی قانون «عملیات بانکی بدون ربا» ارائه دادند. طرحی که در صورت تصویب نهایی می تواند بسیاری از مشکلات سپرده گذاری و اعطای وام ها و سودهای بانکی را عملا رفع کند و شائبه ربوی بودن معاملات بانکی شکل گرفته در اذهان عمومی را تاحدود زیادی مرتفع سازد.

قانون پولی و بانکی کشور به عنوان نخستین قانون مهم کشور در حوزه بانکی در سال 1351 به تصویب رسید. چند سال پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز قانون «عملیات بانکی بدون ربا» با هدف حذف قرض ربوی و جایگزین کردن عقود اسلامی تهیه شد و نهایتا در شهریور 1362 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون اگرچه به عنوان قانون دائمی تصویب شد ولی قرار بر این بود که پس از 5 سال اجرای آزمایشی مجدداً بازبینی شود. اما با وجود ایرادات فراوانی که به این قانون و آیین‌نامه های آن و به ویژه به اجرای آن در سه دهه اخیر وارد شده بود، این کار صورت نگرفت و تغییرات جدی در قانون عملیات بانکی بدون ربا ایجاد نشد.

البته در دولت نهم اصلاح قوانین بانکی با تدوین لوایح دوگانه بانکداری و بانک مرکزی کلید خورد ولی به سرانجام نرسید. در دولت یازدهم نیز این کار متوقف شد تا اینکه جمعی از نمایندگان مجلس نهم دست به کار شدند و با همکاری مرکز تحقیقات اسلامی مجلس در قم، طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا را تهیه کردند. یک فوریت این طرح در تاریخ 8 اردیبهشت ماه 1394 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. پس از این قضیه، کار دوباره دچار وقفه شد زیرا مسئولان دولتی و بانک مرکزی وعده دادند که در صورت توقف پیگیری این طرح در مجلس، دولت متعهد می‌شود ظرف یک ماه آینده لوایح مرتبط را تکمیل و به مجلس تقدیم کند اما این وعده‌ دولت عملی نشد. در نتیجه، کارگروه بازنگری در قوانین بانکی مجلس بار دیگر دست به کار شد. با این وجود، نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی، طرح خودشان را با مبنا قراردادن آخرین ویرایش‌ لایحه بانکداری (تدوین شده در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد)، تهیه کردند و البته با استفاده از نظرات کارشناسان حوزه بانکی از جمله کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و ...، تغییراتی را نیز در برخی از فصول آن ایجاد کردند. عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، شفافیت و پاسخگویی، نظارت و توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها ایجاد شده است.

نهایتا، طرح اصلاح «قانون عملیات بانکی بدون ربا» در تاریخ 30 فرودین ماه امسال در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. دوشنبه این هفته (20 اردیبهشت) نیز مجلس با 137 رای موافق، 39 رای مخالف و 4 رای ممتنع از مجموع 199 نماینده حاضر در جلسه، با تصویب این طرح بر اساس سازوکار پیش بینی شده در اصل 85 قانون اساسی موافقت کرد. براساس اصل 85 قانون اساسی،مجلس شورای اسلامیمی‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به کمیسیون‌های ذیربط واگذار کند. بر همین اساس هم نمایندگان مجلس تصمیم‌گیری درباره طرح بانکداری بدون ربا را به کمیسیون اقتصادی مجلس سپردند تا روند تصویب آن سرعت بیشتری بگیرد. از ابتدای هفته آینده جزئیات این طرح در کمیسیون اقتصادی مجلس مورد بررسی قرار خواهد گرفت و اعضای این کمیسیون تلاش می کنند در فرصت باقی مانده تا پایان مجلس نهم این کار به سرانجام برسانند. در این صورت و با تایید این مصوبه در شورای نگهبان، در آینده نزدیک شاهد اجرای آزمایشی این قانون در مهلت قانونی تعیین شده توسط مجلس خواهیم بود.

مهم ترین مزایای طرح «عملیات بانکی بدون ربا»:

در صورت تصویب این طرح، قانون جدید عملیات بانکی بدون ربا در بردارنده کلیه قوانین مرتبط با فعالیت بانک‌ها خواهد بود و قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و تغییرات بعدی آن، قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال 1362و تغییرات بعدی آن، لایحه قانونی اداره امور بانک­ها، قانون اجازه تأسیس بانک های غیردولتی و سایر قوانین مرتبط با بانکداری ملغی می‌شود. طرح عملیات بانکی بدون ربا رویکرد جامعی به اصلاح نظام بانکی دارد و همه مباحث اعم از شرعی و فنی بانکداری را در بر می‌گیرد. این طرح شامل 13 فصل است که عناوین آن عبارتست از: اهداف، تعاریف و گستره شمول- شرایط تأسیس بانک - نحوه تملک سهام بانک‌ها- ساختار بانک‌ها- عملیات بانکی بدون ربا - خدمات بانکی - مقررات ناظر بر گزارشگری مالی بانکها - شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی – نظارت - مقررات انتظامی و کیفری - کانون بانکها - صندوق ضمانت سپرده‌ها - توقف، ورشکستگی و انحلال بانک.

مهم ترین مزایای این طرح عبارتست از :

1- اصلاح شیوه تخصیص منابع بانک ها از شیوه «استخری» به شیوه «سوپرمارکتی»: در حال حاضر کلیه سپرده­ های سرمایه­ گذاری که بانک ها از سپرده­ گذاران دریافت می ­کنند، درون استخر واحدی فرض می­ شود و بانک ها با اعطای تسهیلات از آن محل (با استفاده از انواع عقود با بازدهی ثابت و عقود با بازدهی متغیر)، کسب سود می‌نماید. این رویه غلط در طول سال­ های گذشته باعث شده است که تشخیص سود واقعی سپرده­ ها برای بانک ­ها و بانک مرکزی امکان­پذیر نبوده و بانک ­ها عملاً سود ثابتی را از گیرنده تسهیلات دریافت و به سپرده­ گذار پرداخت نمایند. علت اصلی این ناهنجاری رفتاری –که زمینه­ ساز نفوذ ربا در نظام بانکی کشور شد- تفکیک نکردن انواع سپرده­ گذاران، و به ­تبع، انواع سپرده­ هاست. رویکرد مقابل که مورد اتفاق کارگروه مجلس و رئیس کل بانک مرکزی بوده است اداره بانک به ­شیوه «سوپرمارکتی» است؛ یعنی بانک انواع سپرده را متناسب با انواع سلائق مشتریان خود (ریسک ­گریز یا ریسک­ پذیر بودن مشتری، نگاه کوتاه ­مدت یا بلندمدت داشتن، به دریافت ­های علی­ الحساب نیازداشتن یا نداشتن و ...) تدارک وعرضه کند.

2- اصلاح رویکرد به «جریمه تاخیر» با هدف حل شبهات شرعی و حذف رانت بانک ها: یکی از چالش­ های جدی نظام بانکی کشور که در سال های اخیر هم بارها و بارها مورد اعتراض مراجع عظام تقلید واقع شده، موضوع اخذ جریمه از گیرندگان تسهیلات است. از طرف دیگر دریافت جریمه از بدهکار متأخر با هدف جبران زیان وارد شده به سپرده‌گذاران منطق اقتصادی دارد و قابل حذف نیست. نکته قابل توجه در رویه فعلی بانک‌ها این است که مبلغ جریمه یا همان «وجه التزام»، عیناً به بانک تسهیلات دهنده پرداخت می­ شود و نرخ سود مؤثر بانک در دوره تأخیر، عملاً افزایش پیدا می­ کند، همین این امر، شبهه ربا (اضعافاً مضاعفا) را دامن می ­زند. در طرح جدید مجلس برای حل این مسأله، ضمن تاکید بر اینکه پرداخت نشدن بدهی در زمان مقرر، «تخلف» است و متخلف به موجب قانون، «جریمه» می‌شود، اولا سقف جریمه در قانون تعیین شده است و ثانیا این جریمه برخلاف وجه التزام، که به بانک داده می­ شود، باید به حاکمیت(بانک مرکزی) پرداخت شود و در صورتی که بانک مرکزی، بانک را مقصر نداند، می­ تواند بخشی از جریمه دریافتی را برای جبران ضرر و زیان سپرده­ گذار، به بانک برگرداند. در این روش، دست بانک مرکزی برای بخشش یا تخفیف جرائم (و در صورت نیاز، تشدید جرائم تا سقف مجاز در قانون) باز می ­شود؛ بانک­ ها از تبدیل مطالبات خود به «مطالبات سررسیدگذشته» نفع ظاهری (ریالی) نخواهند برد و در نتیجه، برای دریافت به­ موقع اقساط، انگیزه و اهتمام بیشتری خواهند داشت، با «تخلف» محسوب شدن تأخیر، امکان فرهنگ ­سازی و اعمال تنبیهات غیربانکی برای بدهکاران متأخر فراهم خواهد شد، و از همه مهم­ تر، با عدم پرداخت مستقیم مبلغ مازاد به بانک، شبهه ربا، برطرف می­ شود.

3- حفاظت و حمایت از منابع قرض الحسنه و استفاده بهینه از آن با اصلاح مدل ارتباط حقوقی بین سپرده گذار و بانک: در قانون فعلی، رابطه حقوقی بین سپرده­ گذار قرض­ الحسنه و بانک، براساس «عقد قرض» تنظیم می­ شود. از آنجا که در عقد قرض، عین مال از قرض دهنده (سپرده­ گذار) به قرض گیرنده (بانک) منتقل می ­شود، بانک اختیار دارد وجوه قرض گرفته­ شده را به هر مصرفی برساند. این در حالی است که هدف سپرده­گذار از سپرده های قرض الحسنه (همچنان که خود بانک ­ها تبلیغ می­ کنند)، این است که بانک وجوه مزبور را به نیازمندان وام بدهد. این موضوع جزو نقائص جدی قانون فعلی است و باعث شده در بخش اعظم دوره اجرای قانون بانکداری بدون ربا، بانک­ ها سپرده ­های قرض ­الحسنه مردم (به خصوص سپرده های قرض الحسنه جاری) را ملک خود بدانند و آن را در هر جایی که به مصلحت و نفع بانک است، استفاده کنند و نه لزوماً در رفع نیاز نیازمندان. حتی در مواردی هم که با فشار بانک مرکزی و دولت، منابع مزبور را صرف اعطای قرض­ الحسنه کرده­ اند (بخش اعظم سپرده های قرض الحسنه پس انداز)، لزوماً آن را به نیازمندان قرض نداده اند، بلکه بخش معتنابه ی از آن را به افراد مورد نظر خود، از جمله کارمندانشان وام داده­ اند. در طرح جدید مجلس، رابطه حقوقی بین سپرده­ گذار و بانک از «عقد قرض» به «عقد وکالت» تغییر یافته است؛ بدین معنی که بانک­ ها از طرف سپرده­ گذاران وکیل می­ شوند تا سپرده آنان را به «نیازمندان» (ازدواج، تولد فرزند، فوت، درمان و بستری در بیمارستان، آزادی زندانیان جرائم مالی، کمک به تأمین مسکن مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی و زنان سرپرست خانوار و اشتغال آنان) وام بدهند. همچنین بانک­ ها موظفند مانده سپرده­ های قرض­ الحسنه و تسهیلات قرض‌الحسنه اعطائی خود را به تفکیک موارد تخصیص در پایان هر ماه از طریق پایگاه اطلاع ­رسانی رسمی خود برای اطلاع عموم منتشر نمایند. در صورت تصویب این بخش از طرح جدید، بهانه جویی بانک ها برای عدم اجرای مصوبه جدید مجلس برای افزایش وام ازدواج جوانان تاحدود زیادی به پایان خواهد رسید و احتمال اجرای این مصوبه افزایش می یابد.

4- توسعه تامین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط در نظام بانکی: یکی از مشکلات فعلی اقتصاد ایران این است که منابع بانکی توسط دولت، شرکت­ های دولتی و بنگاه­ های اقتصادی بزرگ، «غارت»می­ شود، در حالی که بنگاه­ های اقتصادی کوچک و متوسط (که نقش اصلی را در اشتغال دارند) و خانوارها (که نقش اصلی را در رونق سمت تقاضای اقتصاد دارند) در «قحطی منابع بانکی» به ­سر می­برند. جهت ­گیری طرح مجلس، ارجاع درخواست­ های تأمین ­مالیِ دولت و بنگاه­ های بزرگ (که به ­لحاظ مبلغ، بزرگ و به ­لحاظ ماهیت، بلندمدت هستند)، به بازار سرمایه، و تأمین نیازهای مالی SMEها و خانوارها (که به ­لحاظ مبلغ، کوچک یا متوسط و به­ لحاظ ماهیت، کوتاه ­مدت هستند) از محل سپرده­های بانکی است. لذا تامین مالی دولت از محل سپرده‌ها ممنوع و تامین مالی بنگاه های بزرگ محدود شده است. بر اساس یکی از مواد این طرح، مانده تسهیلات اعطایی هر بانک از محل سپرده‌های سرمایه گذاری عام و خاص­ به هر ذینفع واحد نباید از 25% سرمایه مورد نیاز برای تأسیس بانک جدید (در حال حاضر معادل 100 میلیارد تومان) بیشتر باشد. همچنین جمع تسهیلات اعطایی شبکه بانکی به هر ذی­نفع واحد نباید از 75% سرمایه اولیه مورد نیاز برای تأسیس بانک جدید (در حال حاضر معادل 300 میلیارد تومان) بیشتر باشد.

5- تکلیف بانک مرکزی به نظارت یکپارچه بر فعالیت‌های بانک‌ها: دستاورد دیگر این طرح در حوزه نظارت بر بانک ها تجویز نظارت یکپارچه است. نظارت یکپارچه عبارتست از ارزیابی ریسک فعالیت‌های واحدهای تابعه و وابسته به بانک در حوزه بازار سرمایه، بیمه و... علاوه بر ریسک فعالیت خود بانک. فقدان این نوع نظارت باعث شده است که بانک مرکزی توجهی به ریسک‌ ناشی از فعالیت‌های غیربانکی بانک‌ها نداشته باشد و نیز بانک‌ها بتوانند از طریق شرکت‌های بیمه وابسته و صندوق‌های سرمایه‌گذاری تابعه دستورالعمل‌های بانک مرکزی به ویژه در حوزه نرخ سود سپرده و تسهیلات را دور بزنند. این اقدام در کنار اضافه شدن هیئت نظارت و منفک کردن کلیه امور مرتبط با نظارت بر بانک‌ها از بانک مرکزی و محول کردن به این هیئت می‌تواند اولین گام برای تغییر ساختار نظارت بر نهادهای مالی فعال در کشور و ایجاد سازمان ناظر واحد برای نظارت بر کلیه نهادهای مالی (اعم از بانک ها، بازار سرمایه و بازار بیمه) باشد.

6- گسترش اختیارات قانونی بانک مرکزی برای مدیریت ریسک بانک ها: بانک مرکزی در حال حاضر، از توانایی لازم برای پیشگیری از بروز بحران در نظام بانکی و اختیار قانونی لازم برای مدیریت بانک­ های متوقف، در معرض توقف یا ورشکسته برخوردار نیست و بر اساس قوانین فعلی با بانک ورشکسته باید مانند تاجر ورشکسته برخورد شود در حالی که بانک به دلیل ماهیت سپرده‌ پذیربودنش نیازمند نحوه برخورد دیگری است. این نقیصه قانونی باعث شده است که در موضوع مؤسساتی مانند میزان و ثامن ­الحجج، ناگزیر شورای عالی امنیت ملی ورود پیدا کند. در فصل 13 این طرح سعی شده است با الهام از ادبیات موضوع Resolution، که در کشورهای پیشرفته به عنوان راه حل ورشکسته کردن نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی مورد استفاده قرار می‌گیرد و با در نظر گرفتن شرایط کشور، فرآیند کشف بانک‌های در معرض خطر و حل و فصل و ورشکسته کردن آنها تسهیل شود.

7- ممانعت از صوری شدن عقود و فاکتور سازی با دریافت مالیات از خریدار و فروشنده: در عقود دارای بازدهی معین مثل فروش اقساطی، اجاره به­شرط تملیک و ...، تعیین قطعی سود از ابتدا اشکالی ندارد. آنچه در اجرای این عقود می‌تواند ایجاد مشکل کند این است که از عقد موردنظر جز اسم، چیزی نمانده باشد و متناظر با این تسهیلات در بخش واقعی اقتصاد اتفاقی نیفتاده باشد که متناظر با قرض ربوی خواهد بود و حتی بدتر از آن! در طرح مجلس اولا پرداخت تسهیلات محدود به کالای مشخصی نشده است تا انگیزه برای دور زدن قانون ایجاد نشود و لذا کلیه فروشگاه­ ها، کارخانه­ ها، بیمارستان­ ها، مراکز ارائه خدمات آموزشی، تفریحی و ... از طریق اتصال به این سامانه می­ توانند کالا یا خدمات خود را با استفاده از تسهیلات بانکی به ­صورت اقساطی به متقاضیان بفروشند. ثانیا پرداخت تسهیلات موکول به ثبت درخواست خریدار در سامانه مرتبط و تأیید فروشنده شده است. خریدار، مالیات بر ارزش افزوده و فروشنده، مالیات بر سود می­ پردازد. از آنجا که این روش برای طرفین ایجاد هزینه می ­کند، انگیزه آن­ها برای ارتکاب عقد صوری کاهش خواهد یافت.

جمع بندی و نتیجه گیری:

اصلاح نظام بانکی کشور یکی از شروط اصلی حل مشکلات اقتصادی مردم و پیاده سازی اقتصاد مقاومتی در کشور است. یکی از لوازم قطعی این کار نیز اصلاح قوانین بالادستی این حوزه بخصوص قانون «عملیات بانکی بدون ربا» است. با توجه به این موضوع و همچنین با درنظرگرفتن مزایای مهم و قابل توجه طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس برای اصلاح این قانون مانند حفاظت و حمایت از منابع قرض الحسنه و استفاده بهینه از آن با اصلاح مدل ارتباط حقوقی بین سپرده گذار و بانک، اصلاح شیوه تخصیص منابع بانک ها، اصلاح رویکرد به «جریمه تاخیر» و... بررسی و تصویب سریعتر این طرح در کمیسیون اقتصادی مجلس، گام مهمی در راستای اصلاح نظام بانکی و اجرای اقتصاد مقاومتی است که امید می رود در آینده نزدیک محقق شود.