نیازمند قانونی جامع برای بررسی لایحه بودجه هستیم

به گزارش خبرگزاری صدا وسیما، هادی طحان نظیف در نشست دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام با موضوع «سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» اظهار داشت: سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، آسیب‌شناسی جامع و نظام مسائل این حوزه است. اگرچه بیش از ۶ سال از ابلاغ این سیاست‌ها می‌گذرد، اما با وجود تلاش‌های صورت گرفته، شاهد اثرات و نتایج ملموس و عینی در این رابطه نیستیم.

عضو حقوقدان شورای نگهبان درباره بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که به تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و...) می‌پردازد، با بیان اینکه نیازمند تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس است، گفت: رویه‌ها و نظرات شورای نگهبان در خصوص لوایح بودجه برای محقق‌سازی این بند از سیاست‌های کلی می‌تواند موثر باشد چراکه شورای نگهبان دستکم سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه مواجه بوده است.

طحان‌نظیف بند ۷ را با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط دانست چرا که طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.

سخنگوی شورای نگهبان افزود: بنابراین براساس قانون اساسی، تهیه و تنظیم بودجه، صلاحیت انحصاری دولت و رسیدگی و تصویب بودجه، صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است.

وی با بیان اینکه اگر قانون جامع و مشخصی در رابطه با بند هفت داشتیم، با بسیاری از مشکلات مواجه نمی‌شدیم، تصریح کرد: از جمله اینکه در دوره‌ای دولت خواهان این بود که مجلس تغییری در لایحه ایجاد نکند و تنها آن را رد یا تایید کند در حالی که این خواسته برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

طحان نظیف افزود: البته قوانین پراکنده‌ای مانند قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور، قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱ و قانون اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین‌نامه داخلی مجلس داریم، اما جامع و دربرگیرنده تمام فرآیند‌های تدوین و تصویب لایحه بودجه نیستند.

سه مدل در نظام‌های حقوقی برای بررسی بودجه

عضو حقوقدان شورای نگهبان به معرفی سه مدل در نظام‌های حقوقی دنیا و کشور‌های مختلف برای بررسی بودجه پرداخت؛ وی مدل اول را مجالس بودجه‌ریز نامید و درباره آن توضیح داد: در این مدل، مجالس اختیار مطلق دارند. اینگونه مجالس در نظام‌های ریاستی وجود دارد. به طور مثال در کشور آمریکا، کنگره صلاحیت نامحدود دارد؛ می‌تواند بودجه را بدون هیچ‌گونه محدودیتی تغییر دهد یا حتی لایحه دولت را کنار بگذارد و خودش بودجه بنویسد.

طحان‌نظیف مدل دوم را مجالس کم یا غیر تاثیرگذار معرفی کرد و درباره آن بیان داشت: این مدل خلاف مدل اول است و اینگونه مجالس در نظام‌های پارلمانی وجود دارد. مجلس انگلیس اینگونه است؛ یا باید آن را بپذیرد یا اینکه رد کند. مجلس هیچ‌گونه تغییری چه در درآمد‌ها و چه در هزینه‌ها نمی‌تواند به وجود بیاورد.

این استاد دانشگاه سومین مدل را مجالس تاثیرگذار دانسته و عنوان شد: وضعیت این مدل مابین دو مدل قبلی قرار دارد. کشور‌های دارای نظام‌های مختلط یعنی نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی، دارای چنین مجالسی هستند. اینگونه مجالس می‌توانند در لایحه بودجه اصلاحاتی را انجام دهند ولی در تغییر آن «مبسوط الید» نیستند و دارای چارچوب‌ها و محدودیت‌هایی هستند.

طحان‌نظیف چهار مولفه مهم در مدل مجالس تاثیرگذار را نیز برشمرد و گفت: ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه، ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل، تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها و تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس چهار مولفه مورد اشاره است.

بررسی بودجه در ایران چگونه است؟

طحان‌نظیف بررسی بودجه در نظام حقوقی ایران را به مدل سوم یعنی مجالس تاثیرگذار نزدیک دانست و گفت: البته تاکنون هیچگونه مقرره یا حکمی که به صورت ماهوی، حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه مشخص کرده باشد، نداریم. آنچه داریم (احکام و ضوابط) مربوط به قانون بودجه است.

وی افزود:، چون ماهیت این دو موضوع تقریباً یکی است، می‌توانیم ملاک‌های معرفی شده برای قانون بودجه را برای لایحه بودجه نیز مدنظر قرار دهیم.

سخنگوی شورای نگهبان در همین خصوص و به منظور بیان ملاک‌ها، به سه نظریه تفسیری شورای نگهبان در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی که در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده است، اشاره کرد و گفت: شورای نگهبان ۴ نظریه تفسیری درخصوص اصل ۵۲ قانون اساسی ارائه کرده که سه نظریه آن مرتبط به این موضوع است.

طحان نظیف در ادامه جزئیات نظریه‌های تفسیری را برشمرد که به این شرح است:

در نظریه تفسیری سال ۱۳۷۴ آمده است: بودجه سالانه کشور و متمم آن و اصلاحات بعدی مربوط (در غیر مورد تغییر در ارقام بودجه) می‌بایست به صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم مجلس گردد. در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرحی که نمایندگان محترم تقدیم مجلس می‌کنند، شورای نگهبان به رای نرسید.

در نظریه تفسیری سال ۱۳۷۸ آمده است: نظر به اینکه عبارت هرگونه اصلاحات در قانون بودجه کلی است باید مصادیق آن مشخص گردد تا پاسخ روشن داده شود.

۱. تغییر در ارقام بودجه به نحوی که در کل بودجه تاثیر بگذارد به وسیله طرح قانونی با توجه به اصل ۵۲ قانون اساسی امکان‌پذیر نیست.

۲. تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی باتوجه به اصل ۵۲ قانون اساسی جایز نمی‌باشد.

۳. در خصوص تغییر در ارقام بودجه به وسیله طرح قانونی در صورتی که در بودجه کل کشور تاثیر نگذارد رای تفسیری نیاورده است.

۴. الحاق و حذف نیز همانند تغییر در ارقام بودجه است.

در نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲ نیز آمده است: تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و نتیجتاً خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی می‌باشد.

طحان‌نظیف گفت: بنابراین اگر به دنبال ضوابط و ملاک‌هایی در خصوص بند‌های ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری هستیم، نظریات تفسیری شورای نگهبان می‌تواند مدنظر قرار گیرد و این نهاد تا حدودی به بیان ضوابط پرداخته است.

شاکله بودجه چیست؟

سخنگوی شورای نگهبان درباره عبارت شاکله بودجه که در نظریه تفسیری این شورا در سال ۱۳۹۲ آمده است، عنوان کرد: به نظر می‌رسد هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله را به هم زده است. همچنین به نظر می‌رسد اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود، اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت که لایحه ذکر شده تحت تاثیر قرار بگیرد، شاکله بودجه به هم ریخته شده است.

وی با بیان اینکه شورای نگهبان درباره افزایش سقف بودجه چه در لایحه بودجه و چه در اصلاحات و تغییراتی که در طول سال به وجود می‌آید، حساس و یکی از ایراد‌های پرتکرار این شورا نسبت به لوایح بودجه سنواتی است، گفت: این ایراد در قالب مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی ارائه می‌شود.

طحان‌نظیف در جمع‌بندی سخنان خود تاکید کرد: بنابراین بخشی از چارچوب یا به عبارتی دیگر حدود و ثغور تغییرات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی مشخص و روشن است؛ از جمله اینکه سقف بودجه افزایش نیابد، برنامه‌های کلان و سیاست‌ها تغییر نیابد و درآمد‌ها و هزینه‌ها تراز باشد تا بودجه دچار کسری نشود.

وی افزود:، اما بخشی از حدود و ثغور و چارچوب تغییرات بودجه توسط مجلس شورای اسلامی همچنان مشخص و روشن نیست. در این خصوص باید نشست‌های علمی برگزار کرد. از ظرفیت مراکز دانشگاهی و پژوهشی استفاده کرد و با مطالعه تطبیقی از مدل‌های سایر کشور‌ها نیز بهره برد.

پاسخ به یک سوال درباره اصلاح ساختار بودجه

سخنگوی شورای نگهبان درباره اصلاح ساختار بودجه گفت: اصلاح ساختار بودجه مورد تاکید رهبر معظم انقلاب است؛ این موضوع که دارای ابعاد مختلفی بوده و از موضوعات بر زمین مانده است و تاکنون اقدامی شایسته در این رابطه صورت نگرفته است. از طرفی رهبر معظم انقلاب یکی از اصلاحات ساختاری بودجه را عدم اتکا به نفت برشمرده‌اند.

این استاد دانشگاه در همین خصوص اظهار کرد: از نگاه حقوقی نیز بودجه یک‌ساله نباید دارای احکام غیرسالانه باشد. بودجه یک ساله جای احکام دائمی نیست. البته مجلس یک حرکت اصلاحی در این رابطه شروع کرده است.