بررسی اجمالی قراردادهای نفتی ایران (IPC)

- یکی از مهم ­ترین اقدامات وزارت نفت دولت یازدهم، تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (IPC) بوده است.

- اهداف (IPC): جذب سرمایه گذاری خارجی، انتقال فناوری، تولید صیانتی از مخازن و افزایش ضریب بازیافت و نهایتا حضور در بازارهای بین المللی با ایجاد شرکت های اکتشاف و تولید داخلی

- اشکالات قراردادهای بیع متقابل:1-کوتاه­ مدت بودن دوره قرارداد 2-وابستگی پرداخت حق الزحمه پیمانکار به هزینه­ های سرمایه­ ای 3-نظارت ضعیف کارفرما بر عملکرد پیمانکاران 4- انعطاف پایین قرارداد 5-کم توجهی به ظرفیت­های داخلی در پیمانکارهای فرعی

- مهم ترین انتقادات وارده به مدل جدید قراردهای نفتی: 1- تضعیف شدید ظرفیت ها و توانمندی های شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه، 2- واگذار بلندمدت میادین کشور به شرکت های خارجی و تبعات آن مانند نقض حاکمیت ملی، 3- عدم تضمین انتقال فناوری، 4- امتیازات خاص و قابل تامل قرارداد برای شرکت های خارجی مانند خط پایه تخلیه.

- اگر نقائص اساسی این مدل قراردادی اصلاح شود، استفاده از آن صرفا برای میادین مشترک دریایی کشور در فلات قاره (خلیج فارس و دریای عمان) و دریای خزر امکانپذیر است.

پژوهش خبری صدا و سیما: یکی از مهم ­ترین اقدامات وزارت نفت دولت یازدهم، تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (IPC) بوده است. چارچوب کلی این مدل جدید قراردادی، اوایل مهرماه سال 94 به تصویب هیئت دولت رسید. در همین راستا، به دستور وزارت نفت کمیته «بازنگری قراردادهای نفتی» به ریاست سید مهدی حسینی (مبدع قراردادهای بیع متقابل) در مهرماه 92 تشکیل شد. وزارت نفت تلاش وسیعی انجام داد تا مدل قراردادی تدوین کند تا نقاط ضعف مدل قبلی قراردادهای نفتی (بیع متقابل) را نداشته باشد و برای شرکت های خارجی جذاب باشد تا عقب ماندگی کشور در زمینه توسعه میادین نفتی و گازی به خصوص میادین مشترک که تامین منابع مالی یکی از پیش نیازهای اصلی آن است، جبران شود. با حصول توافق بین ایران و کشورهای 5+1 در زمینه هسته­ ای و امضای برجام در 23 تیرماه 94، روند تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی ایران شتاب بیشتری گرفت، به گونه ای که مشخصات کلی این مدل قراردادی در 8 مهرماه سال گذشته به تصویب هیئت دولت رسید. اوایل آذرماه 94 نیز با برگزاری کنفرانسی در تهران، رسماً این مدل قراردادی همراه با ۵۰ طرح به ارزش حدود ۱۸۵ میلیارد دلار به شرکت های خارجی معرفی شد. اهداف اصلی وزارت نفت از تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) عبارت بودند از: جذب سرمایه گذاری خارجی، انتقال فناوری، تولید صیانتی از مخازن و افزایش ضریب بازیافت و نهایتا حضور در بازارهای بین المللی با ایجاد شرکت های اکتشاف و تولید داخلی.

مدل جدید قراردادهای نفتی ایران (IPC) از نمای نزدیک

برای شناخت دقیق مدل جدید قراردادهای نفتی باید ابتدا نگاهی به انتقادات وارده به قراردادهای بیع متقابل از دید وزارت نفت و کارشناسان داشته باشیم و سپس به سراغ بررسی ویژگی های مدل جدید قراردادهای نفتی با توجه به مصوبه هیات دولت برویم.

مهم­ ترین اشکالات قراردادهای بیع متقابل و راهکارهای وزارت نفت برای برطرف شدن آنها در IPC:

مهم ترین اشکالات قراردادهای بیع متقابل عبارت بودند از: 1-کوتاه ­مدت بودن دوره قرارداد، 2-وابستگی پرداخت حق الزحمه پیمانکار به هزینه ­های سرمای ه­ای 3-نظارت ضعیف کارفرما بر عملکرد پیمانکاران 4- انعطاف پایین قرارداد 5-کم توجهی به ظرفیت ­های داخلی در پیمانکارهای فرعی.

مدیران ارشد وزارت نفت و اعضای کمیته بازنگری قراردادهای نفتی به عنوان طراحان IPC معتقدند ایرادات مطرح شده در موارد بالا (به غیر از مورد 5) با استفاده از سازوکارهای زیر در این مدل قراردادی برطرف می ­شوند:

1- بلندمدت بودن دوره قرارداد 2- وابستگی پرداخت حق الزحمه پیمانکار به میزان تولید از میدان، 3- کاهش نقش نظارتی کارفرما، 4- انعطاف پذیری بالای قرارداد

ویژگی­ های مدل جدید قراردادهای نفتی با توجه به مصوبه هیئت دولت

با توجه به مصوبه 8 مهرماه 94 هیئت دولت درباره چارچوب کلی مدل جدید قراردادهای نفتی، ویژگی های IPC به شرح زیر است:

1- نوع عملیات و طول دوره قرارداد: در این مدل قراردادی، مدت قراردادهای نفتی بدون در نظر گرفتن دوره هفت ساله اکتشاف، 20 سال است و بسته به توافق طرفین تا 25 سال نیز قابل افزایش خواهد بود.

2- حوزه جغرافیایی استفاده از قرارداد: این مدل قراردادی، قابلیت اجرا در تمامی گستره جغرافیایی آبی و خشکی ایران و آب های آزاد بین المللی جوار کشور را دارد

3- هزینه های پرداختی به شرکت های خارجی: در این مدل قراردادی، کلیه هزینه های مستقیم و غیرمستقیم و هزینه‌های بهره برداری را شرکت خارجی می پردازد و تمامی هزینه ها به همراه بهره بانکی و همچنین دستمزد، سود و سایر هزینه های جانبی، از محل حداکثر 50 درصد تولید میدان، به شرکت خارجی پرداخت می­گردد، به طوری که نرخ بازگشت سرمایه مورد انتظار و منطقی برای طرف خارجی تامین شود. 

4- شیوه برآورد هزینه ­ها: در این مدل قراردادی، هزینه ها، برآوردی و با سقف باز (open capex) است.

5-استفاده از توان داخلی و انتقال فناوری: در این مدل قراردادی با هدف افزایش توان مدیریتی و مهندسی مخزن شرکت های داخلی و انتقال فناوری به آنها، شرکت یا مشارکتی توسط طرف خارجی با مشارکت شرکت های صاحب صلاحیت ایرانی (JOC یا JOA) تاسیس می­ گردد که کلیه عملیات توسعه و بهره برداری میدان نفتی را تحت نظارت، مدیریت و مسئولیت شرکت خارجی و با پشتیبانی کامل فنی و مالی وی به انجام می ­رساند.

6- حفظ حاکمیت ملی: در این مدل قراردادی حفظ حاکمیت ملی صراحتا ذکر شده است، اما مدیریت کل پروژه و مهندسی مخزن به صورت کامل به شرکت خارجی محول گردیده است.

نقد و بررسی مدل جدید قراردادهای نفتی از نگاه سیاست­ های اقتصاد مقاومتی

الف- تضعیف ظرفیت ها و توانمندی های شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه: ساختار IPC به گونه ای است که شرکت ملی نفت ایران به واسطه شرکت های تابعه خود، وظیفه کارفرمایی را بر عهده دارد و در نتیجه، شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه آن نه تنها عایدی چندانی از اجرای این قراردادها نخواهد داشت بلکه بزرگترین متضرر آن خواهند بود. توضیح آنکه بر اساس ماده 7 و نیز بند " ع" ماده 1 و بند "الف" ماده 11 مصوبه هیئت دولت درباره این الگوی قراردادی، در میادینی که این قرارداد اجرایی شود، در طول مدت قرارداد عملاً کلیه سازمان های مهندسی مخازن و مهندسی نفت (شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه آن) به عنوان نمایندگان مالک مخزن (کارفرما) از دخالت جدی کارشناسی در توسعه و تولید میدان کنار گذاشته خواهند شد. در نتیجه عدم‌ فعالیت کارشناسی‌ سازمان های مهندسی شرکت های تابعه شرکت ملی نفت در یک دوره طولانی مدت 20 تا 32 ساله، عملاً این سازمان‌­ها تضعیف شده و صنعت عظیم نفت و گاز ایران در آینده به شکلی سازمان یافته به حضور و فعالیت شرکتهای خارجی وابسته خواهد شد. به عبارت دیگر، این فرآیند به تدریج شرکت ملی نفت را تضعیف و شبکه شرکت‌­های نفتی بخش خصوصی ایرانی را تقویت می‌کند، شرکت هایی که قرار است در دامن شرکت‌­های نفتی خارجی رشد کنند. علاوه بر این، تردیدی نیست که نتیجه اجرای چارچوب درنظرگرفته شده در IPC این است کهبه دلیل جاذبه های مالی و سایر مشوق‌­های قابل ارائه در شرکت­‌های خصوصی به ویژه شرکت‌­های خارجی، شرکت ملی نفت ایران قدرت جذب، بکارگیری و نگهداری نیروی انسانی متخصص خود را از دست داده و شرکت­ های بهره‌برداری تابعه وزارت نفت نیز در اثر خروج متخصصین خود تحقیر شده و به حاشیه رانده می‌شوند.همچنین با اجرای این قرارداد، جابجایی نیروهای متخصص نفت و گاز کشورمان به شرکت های­ خارجی قبح خویش را از دست می‌دهد و مشروعیت می­‌یابد. علاوه بر این، تجربه اندوخته شده در طول سالیان متمادی در بدنه کارشناسی شرکت ملی نفت و شرکت­ های تابعه آن بلا استفاده مانده و روحیه جهادی که لازمه اجرای سیاست­ های اقتصاد مقاومتی است، تغییر می کند. البته قرار گرفتن شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه آن در جایگاه کارفرما، برخلاف قانون اساسنامه مصوب شرکت ملی نفت ایران (مصوب 23 اردیبهشت امسال) هم هست که ناشی از تناقض آشکار نگاه اساسنامه به شرکت ملی نفت ایران و نگاه IPC به این شرکت است. در این اساسنامه، شرکت ملی نفت ایران، یک شرکت نفتی تجاری درنظر گرفته شده است و نه نهادی حاکمیتی (تنها تفاوت اساسی شرکت ملی نفت ایران با دیگر شرکت های نفتی خصوصی در کشور، در مالکیت صد درصدی سهام این شرکت توسط دولت است). در نتیجه، این تبعات سنگین اجرای مدل جدید قراردادهای نفتی بر شرکت ملی نفت ایران است که برخی منتقدان اصلی IPC اعتقاد دارند که هیچ قرارداد نفتی در کشور تاکنون اینگونه قلب این شرکت را هدف قرار نداده بوده است و با اجرای این قرارداد در کمتر از دو دهه، شرکت ملی نفت ایران به گونه ای تضعیف خواهد شد که دیگر نیازی به بزرگداشت روز ملی شدن نفت در 29 اسفندماه هر سال نباشد.

ب- واگذار بلندمدت میادین کشور به شرکت های خارجی و تبعات آن مانند نقض حاکمیت ملی: مطابق با ماده 2 مصوبه هیات دولت درباره این مدل قراردادی، شرکت­ های خارجی می‌­توانند در تمامی فعالیت‌‌های بالادستی میادین شامل اکتشاف، توسعه و تولید حضور پیدا کنند. طول مدت این قرارداد 20 سال است که تا 25 سال قابل افزایش بوده و در موارد اکتشافی نیز تا هفت سال به این مدت افزوده خواهد شد و البته قابلیت تمدید هم دارد. با توجه به اینکه بکارگیری این قرارداد به قلمرو جغرافیایی خاص یا میزان تولید نفت و گاز مشخصی محدود نشده است، بر اساس آن، شرکت ­های خارجی برای مدتی طولانی می­‌توانند در تمامی میادین کشور از دریای خزر تا خلیج فارس و دریای عمان حضور داشته و در تمامی امور مربوط به نفت و گاز کشور فعالیت کنند. تصمیم در مورد میزان سرمایه گذاری، میزان تولید و افزایش و کاهش آن، مدیریت کل پروژه و مهندسی مخزن از آن جمله است. لذابکارگیری این قرارداد در حجم وسیع به معنای واگذاری بخش عظیمی از اختیارات حاکمیتی وزارت نفت به شرکت ­های نفتی خارجی است. همچنین طبق بند د ماده 4 مصوبه هیئت دولت ، اگر وزارت نفت به هر دلیلی جز دلایل فنی، از جمله دلایل سیاسی، اقتصادی، کاهش سهم اوپک، کاهش قیمت نفت و تحریم فروش نفت، بخواهد میزان تولید خود را از میادین موضوع این قرارداد کاهش دهد، علاوه بر زیان ناشی از کاهش تولید، باید تمامی بازپرداخت­‌ها و دستمزد پیمانکار را برای تولیدی که صورت نگرفته، به طور کامل بپردازد.بنابراین، کشور می‌­پذیرد اختیارش در اعمال حاکمیت ملی بر منابع نفت و گاز محدود شود زیرا نمی‌تواند به دلایل سیاسی و امنیتی و یا حتی تأثیرگذاری بر قیمت های جهانی نفت، تولید خود را از این میادین کاهش داده و پذیرش این موضوع و بکارگیری این قرارداد در سطح وسیع و در میادین مختلف، می­‌تواند در آینده کشور را دچار بحران ساخته و آسیب پذیری در برابر تحریم‌­های احتمالی را افزایش دهد. علاوه بر این، واگذاری بلندمدت میادین هیدروکربوری به شرکت های خارجی که بعضا سوابق استعماری هم دارند (بخصوص واگذاری بخش بهره برداری از این میدان)، نوعی بازگشت به قراردادهای نفتی استعماری قبل از پیروزی انقلاب اسلامی و بخصوص قبل از ملی شدن صنعت نفت است. به عبارت دیگر، در طراحی قرارداد جدید نفتی، توجه مناسبی به ظرفیت­‌های فنی- مهندسی و انباشت تجربیات و دانش عملیاتی موجود در صنعت نفت کشور در نظر گرفته نشده است. این سوال به صورت جدی مطرح است کهآیا امروزه هنوز محتاج شرکت­ های نفتی خارجی هستیم که همان عملیاتی را انجام دهند که در قرارداد دارسی مندرج است (تمامی زنجیره عملیات نفتی از اکتشاف تا بهره برداری)؟آیا در خلال این 114 سال هیچ نیاموخته ایم و نتوانسته‌ایم به سطحی برسیم که حداقل چند حلقه از زنجیره عملیات نفتی را بدون حضور شرکت‌های خارجی انجام دهیم؟این در حالی است که بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، صنعت عظیم نفت و گاز کشور را بدون حضور شرکت های نفتی خارجی و صرفاً با تکیه به توان داخلی نه تنها به خوبی مدیریت کردیم و حتی در خلال جنگ تحمیلی، علاوه بر تولید و توسعه، خرابی‌­های ناشی از حملات سنگین به میادین و تأسیسات نفتی را نیز تعمیر و بازسازی نمودیم. علاوه بر این، اکتشاف و توسعه برخی میادین نفتی و به ویژه توسعه بسیاری از فازهای پارس جنوبی از طریق تأمین سرمایه از منابع داخلی و تکیه بر نیروهای متخصص داخلی در خلال سال‌هایی انجام شده است که سنگین­‌ترین تحریم‌­های تاریخ معاصر را تجربه کردیم.

ج- نبود تضمین انتقال فناوری: سازوکار انتقال فناوری تصریح شده در ماده 4 مصوبه هیات دولت درباره IPC، کلی و مبهم است و تنها به طرح موضوعاتی چون ارائه برنامه انتقال و توسعه فناوری توسط پیمانکار نفتی، اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی و ... اشاره شده و جزئیات موضوع برای تحقق این هدف روشن نیست. به عبارت دیگر، هیچگونه سازوکار مشخص و تضمین شده ای برایانتقال فناوری از شرکت خارجی به طرف ایرانی در این مدل قراردادی تعریف نگردیده است و به نظر می رسد که مسئله انتقال فناوری جز ویترینی لوکس برای IPC نیست. علاوه بر این، تاکنون هیچ مطالعه جدی وجود ندارد که نشان دهد کشورهای در حال توسعه نفتی توانسته اند از طریق قرارداد نفتی برای اکتشاف، توسعه، تولید و یا ازدیاد برداشت به فناوری­‌های پیشرفته دست یابند و تجریبات تاریخی کشورهای مختلف این قضیه را تایید نمی کند. به نظر می رسد که تبلیغ اثر مثبت و چشمگیر قراردادهای نفتی بر ارتقای فناوری به این دلیل صورت می گیرد که مسابقه ای در داخل کشورهای میزبان برای ارائه پیشنهادهای جذاب‌تر به این شرکت ها به وجودآید و در نتیجه آن، رانت آسان و مسرفانه‌ای عاید این شرکت ها گردد وگرنه انتقال فناوری در چارچوب قراردادهای نفتی، سرابی بیش نیست و حداکثر انتظاری که از یک قرارداد نفتی می­‌توان داشت صرفاً آموزش‌­های فنی- حرفه‌­ای است که اساساً با کسب فرآیندهای فناورانه تفاوت اساسی دارد.

د- امتیازات خاص و قابل تامل قرارداد برای شرکت های خارجی مانند خط پایه تخلیه: با توجه به اینکه مدل جدید قراردادهای نفتی در شرایط تحریم طراحی شده است لذا توجه اصلی طراحان این قرارداد، ایجاد جذابیت­‌های هر چه بیشتر بوده است تا بدین وسیله بتوانند شرکت‌های بین المللی را به حضور در میادین هیدروکربوری ایران ترغیب نمایند. متأسفانه شواهد بسیاری وجود دارد که در این زمینه زیاده روی صورت گرفته است که هزینه های سنگینی به کشور تحمیل می کند و سهم ایران از عایدات اجرای این قراردادها به شدت کاهش می دهد. یکی از این امتیازات خاص و شیرین، نحوه تعیین خط پایه تخلیه است. خط پایه تخلیه یکی از موارد کلیدی در این الگوی قراردادی است. زیرا بر اساس بند ب ماده 6 مصوبه هیات دولت درباره IPC، مبنای پرداخت دستمزد به پیمانکار، اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه بوده و بازپرداخت هزینه‌های مستقیم، غیر مستقیم، بهره‌برداری و هزینه تأمین مالی، دستمزد یا پاداش، سود و هزینه‌های جانبی دیگر به طرف خارجی نیز از محل درآمد حاصل از حداکثر 50 درصد اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه صورت می گیرد. لذا در نظر گرفتن مبنای صحیح و دقیق خط پایه تخلیه جهت ارزیابی پروفایل تولید سالیانه طرف خارجی و بازپرداخت هزینه‌ها دارای اهمیت فوق العاده بالایی است. لحاظ کردن یک خط پایه تخلیه ثابت و کاهنده از ابتدای قرارداد برای بلندمدت، با اصول فنی و واقعیات مخزنی از جمله تغییرات حاصل از افزایش شناخت نسبت به ابعاد طبیعی مخزن سازگاری ندارد بلکه باید خط پایه تخلیه نیز همانند برنامه توسعه به صورت سالیانه با توجه به تولید همان سال بازنگری شود و صرفاً بابت اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه همان سال به پیمانکار دستمزد داده شود.با این وجود، خط پایه تخلیه در مصوبه هیأت دولت به صورت ثابت و از ابتدای قرارداد دیده شده و سود بی شماری را برای طرف خارجی به ارمغان می آورد. علاوه بر این، فعالیت‌های نگهداشت توان تولید نظیر تعمیر چاه ها و حفر چاه‌های اضافه که در شرکت‌های بهره‌بردار زیرمجموعه شرکت ملی نفت ایران به­ طور معمول در حال انجام است و این شرکت ها توانسته است در این زمینه خودکفا باشند و کارنامه موفقی داشته باشند، باید در خط پایه تخلیه لحاظ گردد و در صورتی که شرکت­‌های خارجی با بکارگیری فناوری­ های نوین، اقداماتی غیر از عملیات موجود در صنعت نفت ایران انجام دهند، پاداش دریافت نمایند. اما بر اساس بند "غ" ماده 1 مصوبه هیات دولت درباره IPC، خط پایه تخلیه در این قراردادها، بدون در نظر گرفتن اجرای طرح های بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت(EOR & IOR) است. به عبارت دیگر، پیمانکار (شرکت های خارجی) برای نگه داشت تولید که با انجام اقدامات معمولی و جاری شرکت­ های ایرانی نیز امکانپذیر است، مشمول پاداش می شود. درنظر گرفتن همچین موضوعاتی برای اختصاص پاداش به شرکت های خارجی، به نظر منطقی و اقتصادی نبوده و ایجاد جذابیتی مافوق تصور برای پیمانکار است. علاوه بر این، براساس بند ص ماده 1 مصوبه هیات دولت، مالیات نیز جز هزینه های غیر مستقیم محسوب می شود. بنابراین در IPC مکانیزم در نظر گرفته شده برای مالیات همانند قراردادهای بیع متقابل است و و در نتیجه می توان گفت در IPC نیز همانند بیع متقابل، پیمانکار معاف از مالیات است. این در حالی است که میزان مالیات در قراردادهای بالادستی نفت و گاز به شدت درآمدهای پیمانکار را تحت تاثیر قرار می دهد و درآمدی بالایی را نصیب کشور میزبان می کند که عدم تمایل مسئولان کشورمان به کسب این درآمدها، عجیب و سوال برانگیز است.

جمع بندی

مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) دارای اشکالاتی اساسی و مهمی است و اجرایی شدن آن تبعات سنگینی برای اقتصاد کشورمان و بخصوص صنعت نفت و گاز در پی خواهد داشت. با این وجود، اگر نقائص اساسی این مصوبه اصلاح شود، استفاده از این مدل قراردادی صرفا برای میادین مشترک دریایی کشور در فلات قاره (خلیج فارس و دریای عمان) و دریای خزر امکانپذیر است. استفاده از این مدل قراردادی برای توسعه میادین کم ریسکی مانند آزادگان جنوبی به شرکت های خارجی که توانمندی داخلی کافی برای توسعه آنها از لحاظ فنی و مالی موجود است و در نتیجه، اصولا واگذاری آنها به شرکت های خارجی با هر مدل قراردادی منطقی نیست، به شدت برخلاف منافع ملی است. 

پژوهش خبری صدا و سیما//